“招标投标法“和”政府采购法”两法合一探讨之一（有形交易市场问题）

汪才华

招标投标交易场所设置问题法律之探讨

□ 文/江西方兴科技有限公司  汪才华

摘要：现行的招标投标交易场所存在多头设置的问题，而近年来由纪检监督部门牵头设置的集中交易场所也存在法律障碍、强制收费等问题，应该予以规范。
关键词：招标投标；政府采购；集中交易场所

一、引言
招标投标交易场所是指招标采购环节中为招标文件发售，资格预审申请文件、投标文件提交、开标、评标等活动提供的场所，其应具有“公开性”和“效率性”的属性，交易场所的“公开性”是招标投标和政府采购“公开、公平、公正”原则体现的必然要求，“效率性”是市场经济对资源配置的要求。但是，由于法律法规缺少对招标投标交易场所具体的规定，且由于国内的招标采购监督管理采用分散管理的体制，各地和各行业对招标投标交易场所的设置做法不一，这些做法也带来了重复建设、效率低下、监督不力、强制收费等一系列问题，因此探讨招标投标交易场所设置存在的问题，具有一定的现实意义。
二、交易场所设置的现状
我国招标采购的最高法律有两部：即《招标投标法》和《政府采购法》，前法实施于2000年1月1月，后法实施于2003年1月1日。前法主要适用于工程项目招标投标、机电设备国际招标、科技项目招标、医疗机构药品集中采购等，根据《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（以下简称“《国务院招投标分工》”），招标投标及监督执法分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设、国家发展计划委员会等行政主管部门负责。后法主要适用于各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购货物和服务，其监管机关为各级财政部门。鉴于两法平行运行和分而监管的监督体制，我国的招标采购交易场所的设置也呈现多方设置的局面，笔者作了一些统计，现实的交易场所至少并存在以下单位设置：
1、政府采购集中采购中心，县级以上人民政府设置，中央级设置在国务院机关事务管理局下属的中央国家机关政府采购中心。
2、机电设备招标中心，一般设置在省会城市和计划单列市，中央级设置在工信部下属的中国机电设备招标中心。
3、近年来兴起的公共资源交易中心或工程建设交易中心，一般设置在地级以上城市，一些省市在县一级也作了设置。
4、全国性质的行业招标中心：如铁道部工程交易中心，在各铁路局（公司）下设置了北京、上海、哈尔滨等18个二级交易中心；水利部下属黄河水利工程交易中心，天津、黑龙江、贵州水利工程交易中心。
5、利用招标代理机构或招标人现有的办公设施。
6、临时租用的宾馆设施。
三、交易场所设置存在的问题
《政府采购法》对于纳入集中采购目录的采购项目，实行集中采购制定，并设有事业单位性质的政府集中采购中心，该机构一般设有专门的交易场所，经费由同级财政拨付。而有些集中采购机构利用其交易场所等设施承接营利性质的招标采购，与企业性质的招标代理机构形成不正当竞争。
原隶属于外经贸现隶属于工信或商务系统下的机电招标，是改革开放产物，1985年国家经委、国家物资局成立了中国机电设备招标中心，并在北京、上海、天津、广州、重庆、沈阳、武汉、西安8个中心城市成立了机电设备招标中心，事业单位性质，主要为了解决改革开放初期大量进口机电设备专业化国际招标采购问题，尔后，各省陆续成立了机电设备招标中心，到经过20多年的发展，这些招标中心规模都比较大，加之《机电产品国际招标机构资格审定办法》第六条第三款对机电产品国际招标资格的法人具备的条件作出了规定：“（三）具备固定的营业场所（含开标大厅）和开展国际招标业务所需的设施以及连通专业信息网络的现代化办公条件”，机电设备招标中心都有自己的开标大厅，评标、录音、监控设施。1998年以后，机电设备招标中心陆续下放到地方政府管理，管理模式各地不一，有工信部门管理的，也有商务部门管理的，一些保留了事业单位性质，一些已改制为企业单位。其交易场所作为机电国际招标的硬性条件之一，一般在招标代理服务费之外不另行收取场地费用。
一些省市除政府采购设置了集中采购中心外，未设置专门的交易场所，招标人或招标机构利用自己固有的办公设施或临时租用酒店会议室进行招标投标交易，费用完全由招标人承担，这种分散的做法不利于招标投标过程的监督，也使招标人或招标代理机构操作空间大增。
鉴于分散的交易场所存在诸多弊端，一些省市正在积极推行统一进场交易制度，如广州建设工程交易中心，隶属于广州市建设委员会，成立于2003年，负责对广州地区建筑、市政和专业工程（含省属及中央托管工程）的总承包、专业和劳务分包、设计、监理、工程设备、施工设备材料采购等项目的招标投标进场交易活动。浙江省公共资源交易中心，成立于1998年，原为浙江省重大建设工程交易中心，隶属于浙江省发展和改革委员会，负责国家和省直接管理的重点建设项目进场交易。江西省十一个地级市分别建立了公共资源交易中心，其中南昌公共资交易中心还负责国家及省重点项目的招标采购，确立工业、交通、水利、房屋和市政工程、信息产业等建设项目的勘察、设计、施工、监理，以及与工程建设有关的设备、材料等的采购，以及进口机电设备的采购；实行公开招标或邀清招标的使用财政性资金的政府集中采购和部门集中采购货物、服务和工程项目的采购；探矿权、采矿权、采砂权的“招、拍、挂”。湖北省2004年成立了湖北省综合招投标中心，为省级建设工程、货物、服务、政府采购、医疗器械、药品采购等招投标活动提供集中交易场所。
集中交易采购场所为招标采购提供了统一的平台，对于解决原先分散市场所存在的部门分割和资源浪费问题都有较好的作用，更重要的是，对于打造‘阳光’政府、服务型政府也有着积极的意义。以业界一直闹得沸沸扬扬的“中国政府采购第一案”为例，由于中央级采购除中央政府采购需到中央国家机关政府采购中心集中交易外，均未采用集中场所集中交易方式，所以两次开标可以分别在中国职工之家和北京国宏宾馆举行，财政部也就不易掌握交易情况，这也是造成财政部在一审被判败诉后，直喊冤枉的一个理由。但是，集中交易场所设立后出现以下问题：
1、集中交易中心的设置缺乏法律依据
鉴于很多腐败案件发生在招标投标过程中，集中交易中心的设立受到了纪检、监察部门的认可，很多省市集中交易中心的设立与监管都可以看到各级纪委、监察部门的身影，但是毕竟以纪委、监察部门发文或联合其发文强制要求进场交易属于政策性文件或地方行政规章，集中交易场所的日常管理、监督一般由建委或发改委负责，而水利、交通、财政、工业与信息、科技、国土资源、卫生、商务等部门是碍于纪委、监察部门的权威和害怕“不进场就要受到调查”等规定而被迫进场的，而《政府采购法》、《招标投标法》没有设立集中交易中心的规定，也没有授权建委对房屋和市政工程、发改委对中央重大建设项目以外的招标采购行使监督职能，这就造成“集中交易中心”往往被认为是越权的质疑，随之而来的是监督力度大打折扣。
2、集中交易场所成立后，原机电招标中心、政府采购中心的交易场所去留就成为一个问题。
如湖北省省级招标中心至少并存湖北省招标中心（湖北设备工程招标有限公司）、湖北省政府采购中心、湖北省综合招投标中心三个集中交易场所，而铁路工程交易中心还不在其列，其中湖北省招标中心（湖北设备工程招标有限公司）的前身武汉机电设备招标中心，成立于1985年，现为湖北省国资委下属企业，公司的主要业务包括受托代理机电产品国际招标、国内货物和服务招标、政府采购及工程建设项目招标及咨询业务。现有汉口和武昌水果湖办公场所两处，开标大厅3间，评标会议室10间，视频会议室1间，面积达4400m2。湖北省政府采购中心成立于2004年3月，是依《政府采购法》成立的，办公地址在武汉市洪山区中北路特1号，为省政府直属副厅级事业法人单位，是省直党政机关、事业单位和群众团体政府集中采购的执行机构。主要职能为负责组织实施省本级政府集中采购活动，汇集其发布的招标公告分析至少设有501、401二个开标室。湖北省综合招投标中心成立于2004年，是依《招标投标法》和《湖北省招标投标管理办法》成立的省级建设工程、货物、服务、政府采购、医疗器械、药品采购等招投标活动的集中交易场所，办公地址在武昌中北路28号，汇集其发布的招标公告分析其至少设有208、312、512、601四个开标室和六楼开标大厅一个。而铁路工程的施工、监理、物资采购由武汉铁路局工程交易所集中采购。这种机电、政府采购、公共资源、铁路四个招标中心共存无疑和集中采购的原则是不相符的，也反映现有招标投标法律制度下交易场所设置的现状。
江西省则采用这三个招标中心合并的做法，而江西省机电设备招标公司由于历史的原因形成的交易场所，虽然可以同时开三个标，评四个标，有监控、录音等设施，却基本上处于废弃的状态，无形中造成了资源的浪费。而最大的南昌公共资源交易中心往往因自身的空间有限而场场爆满，招标人需提前订位。这种做法与商务部《机电产品国际招标机构资格审定办法》的资质管理中要求招标代理机构要有开标、评标的场所的规定矛盾。造成一边是资质要有自己的交易场所，一边是自己的场所不能用；一边是公共资源交易中心开标场所不够用，一边是原有的开标场所弃而不用。
3、集中交易中心被指强制收费
集中交易中心作为区域招标投标统一打造的有形市场，其设置本身具有强制性，而其不菲的收费也备受指责。我们可以到广州、浙江、南昌、长春等集中交易中心去参观，无不为其豪华的办公场地和设施所震慑，各类部门齐全，人员充足各负其责，开标大厅、评标室富丽堂皇，应有尽有，显示、监控门禁系统以及网络辅助政府采购系统、专家抽取系统、自动化办公系统等设施齐备，无不显示出现代化的办公氛围，令人肃然起敬，这样的气势无形中就昭示着执法的公正，是无形的规范化操作的名片。但其光鲜的背后是不菲的强制收费，如根据《浙江省物价局关于核定省重大建设工程交易管理中心服务收费的通知》浙价服［2003］112号，浙江省重大建设工程交易中心交易服务收费包括：交易服务费（按类别收取交易额的万分之一至三点三）、场地租赁费（开标500元/小时）、评标（大、中、小评标室收费标准分别为500、300、200元/半天.间）、交易席位费（按投标单位类别500元-1000元/月）。广州建设工程交易中心的收费包括：投标报名费（100元/次）、场地使用费（按中标价的万分之五收取）、交易服务费（中标价1亿元以下，按中标价的万分之九收费；中标价1亿元以上部分，按中标价的万分之五收费，分段累计）。
以广州建设工程交易中心为例，2008年共完成招标项目3456项，交易额1008.07亿元，以交易服务费万分之七、场地使用费万分之五计算，2008年广州建设工程交易中心仅这两项收费额将高达1.21亿元，一个仅提供服务的场所年收费上亿元难怪会受到“强制收费”的异议。
四、解决办法
笔者认为，集中招标投标交易场所优势明显，对于整合社会资源、提高工作效率、便于监督、打造“阳光政府”等具有不可替代的作用，造成招标投标交易场所设置存在的上述的问题很大程度上还是由于历史渊源、分别立法、监督管理体制分散三个原因造成的，要从根本上解决上述问题，当然将招标投标法和政府采购法合二为一，统一立法，建立统一的监管机构，再在统一的监管机构之下设立集中招标投标交易场所应该是一个比较理想的解决办法。
但是，“两法合一”毕竟短时间内难以实现，笔者提出以下一些比较现实的解决办法：
1、以地级市、省、中央为单位设置统一的集中招标投标交易场所，其监管部门为相应级别的政府发改委，这一构想是基于《国务院招投标分工》的精神，发改委作为指导和协调基于《招标投标法》下的招标投标工作的唯一部门，因此最适用担当此任。
2、整合现有的除基于《政府采购法》下的集中采购中心的招标投标交易场所资源，其中水利、铁路等专业部门原有交易中心的职能并入到省级以上集中招标投标交易场所。
3、集中交易场所单位性质为全额拨款的事业单位，所有招标采购流程均在该场所进行，为彻底斩断利益关系，全程提供免费服务，费用均由同级财政承担。
4、交易场所的设置要有前瞻性，以应对统一交易场所带来的场地激增需求。
5、集中招标中心不接受经营性质的非强制招标采购（既不涉及公共利益也不使用公共资金的项目采购）业务，交由中介性质的招标代理机构承担。
6、修改招标代理机构资质要求中对从强制招标采购交易场所的要求，但是，申请从事非强制招标采购代理业务的，应保留对其交易场所的要求。
7、对涉及行政监督问题，还是按《国务院招投标分工》的规定，分别由有关行政主管部门负责，这样，既有利于得到执行、又符合现有的法律规定，也为今后“两法合一”形成涵盖政府采购的真正集中、统一的招标投标交易场所打下铺垫。
五、结束语
本文阐述了现有的招标投标交易场所多头设置的现状，详细论述近年来各地设置的集中交易场所存在的问题，提出了基于《招标投标法》下，整合现有水利、交通、铁道、工业与信息产业、建设等行业和部门交易场所资源，设置在发展与改革部门下的招标投标交易场所的现实解决办法，也提出了基于《招标投标法》和《政府采购法》“两法合一”，设置在统一的招标投标监督管理机构下的集中交易场所的远期构想，希望能得到各级招标投标管理部门和立法者的认同和重视。
参考文献：
    1.刘茂华、曹峰：《山东招标20年 新历行业发展路—纪念<招标投标法>颁布实施10周年》，中国招标2010年第1期，第7页。
    2.《湖北创新招标投标监管模式》，资料来源：中国国际招标网，浏览日期：2011年3月1日。
    3.余铁根：《第18届华东地区招标机构招标工作研讨会讲话》，中国招标2009年第45期，第19页。
    4.《政府采购应该借鉴管理办公室的管理体制》，资料来源：中国招标师考试网，浏览日期：2011年3月5日。
    5.《广州建设工程交易中心招投标交易额创新高》，中国建设报2009年1月12日。

xhs1124

[s:125]但在目前的形势下,我想还是快刀斩乱麻,要统一,就是强制统一.
象酒后禁止驾驶,还是有效果的,抓一批,杀杀风气,看谁敢,国人还是需要强制,和独裁的,柔弱的管理,瞻前顾后始终会留下新的历史问题!

Laochan

引用第1楼xhs1124于2011-11-01 10:59发表的  :

笔者认为，集中招标投标交易场所优势明显，对于整合社会资源、提高工作效率、便于监督、打造“阳光政府”等具有不可替代的作用，

老朽以为，集中招投标交易场所没有什么优势，浪费社会资源，降低工作效率。
  
集中招投标交易场所也绝不是世外桃源、沙漠中的绿洲，也绝不能把一个不阳光的政府打造成“阳光政府”。
  
至于监督，谁来监督监督者？监督者将可能成为违规者。

gzztitc

我觉得，楼主分析和论述的“招标投标交易场所”是一个很重要又现实的理论与实践都相关的问题。

可惜的是，我对此一点也没有直接的经验和体会。

持有不同意见的双方网友，可不可以继续深入的分析和探讨，包括举一些实际的例子和数据来说明问题呢？

gzztitc

补充一个数字（关于全国有形市场的）

在中国招标投标协会的刊物《中国招标投标》会刊2011年第10期中，转发了“中国建设领域查办案件工作综述”一文（来自有关网站），

其中，介绍说：【全国共有工程建设交易市场1645个，公共资源交易市场656个】

Laochan

引用第3楼gzztitc于2011-11-02 20:45发表的  :
我觉得，楼主分析和论述的“招标投标交易场所”是一个很重要又现实的理论与实践都相关的问题。

可惜的是，我对此一点也没有直接的经验和体会。

持有不同意见的双方网友，可不可以继续深入的分析和探讨，包括举一些实际的例子和数据来说明问题呢？
.......

该问题无需作“深入的分析和探讨”，是显而易见的。

交易场所的产生并非是招投标活动本身的需要，而是监管部门的需要，美其名曰：防止腐败。至于是否能防止腐败，只有天知地知，反正我不知。

招标代理机构哪家没有开标评标场所？非要弃之不用，“千里迢迢”奔到那个乱哄哄的交易中心。

招投标活动本无实物交易，为什么要变成农贸市场或钢材交易市场一样？

监督部门要监督，你不愿意来或人手不够，可以给你提供最现代化的远程监控，监督部门可以在自己的办公室监控，何乐而不为？

gzztitc

我没有5楼那样的水平，对于不熟悉的事务，还是在学习之中。

建议大家看看政府采购信息网刚刚发布的7位专家探讨“四合一平台”问题的报道：
http://bbs.ebnew.com/read.php?tid=66227

由于内容较多，本人需要逐步转发……

Laochan

所谓的“四合一平台”是企图在四个相交的圆圈外套上一个大圆圈，企图独揽监管权。

Laochan

引用第6楼gzztitc于2011-11-04 18:43发表的  :
我没有5楼那样的水平，对于不熟悉的事务，还是在学习之中。


.......

子正，您过谦了！
不是水平问题，是因为我一直在招标第一线，感受到那个交易中心的“可恶”之处。

gzztitc

不觉的想到，在几年前的2007年，本人针对合肥市长令发布而设立的统一招标平台问题，发表过长篇论述：

乌托邦的设想 权力挑战法律的试点
－试评《合肥市招标投标监督管理办法》
http://bbs.ebnew.com/read.php?tid=10346

本人和大家也可以回顾一下，看看哪些说的有道理，哪些说的错误？