“实施条例”应侧重解决实务难题

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“实施条例”应侧重解决实务难题

张栋天
迈入崭新的2010，从事政府采购工作的人们最关心的问题当是《政府采购法》实施条例何时能掀起神秘的面纱，10多年来，政府采购工作取得了丰硕的成果，积累了丰富的经验，同时沉淀了许多亟待“统一口径”的实务问题，而这也是实施条例应重点关注的内容。
一、关于政府采购范围：财政性资金应涵盖预算外资金、以单位名义举债获得的资金、企业化管理单位的净收入。
实际工作中，令人倍感困惑的是采购人举债实施的项目该不该纳入政府采购范围？医院等企业化管理的事业单位是否适用本法？有些采购人认为不是财政给的钱就可以不搞政府采购，实际上只要是纳入财政预算管理的行政事业单位所实施的采购项目，均应纳入政府采购范围，而不论资金是预算内、预算外还是自筹，财政为行政事业单位债务包袱“兜底”和“埋单”的现象就是例证，政府采购管理部门在加强自筹资金项目采购管理的同时，也要注意控制政府采购债务规模，防范债务风险。
二、关于工程采购：非招标项目应按政府采购的竞争性非招标方式实施。
相比工程的庞大采购份额，政府采购法对工程采购的表述显得较为简单，甚至让人无从执行，相信从事政府采购管理工作的同志都有同感，大家都想在工程采购方面有所突破，但又不知该从何抓起。政府采购管理部门要主动寻求发改委、建设等部门的支持，形成做好工程采购的合力，在预算评审与控制、合同监管与竣工决算审查、资金拨付等三个环节上加强管理。对于招标数额标准以下的工程项目，应采取竞争性谈判或询价方式实施，在工程采购中强调竞争性。
三、关于集采目录和采购限额：确定发布权限应下放到地级市。
集中采购目录和采购限额标准是政府采购的最基本依据，而现行法律规定其确定发布权限在“省级以上”，这显然未能照顾到下情，近年来，市县政府采购迅猛发展，在采购总量中所占份额已不容小觑，但毕竟不能与省级以上相提并论，“省级以上”的目录和限额标准在市县可能“水土不服”，市县如按省级标准执行，很多项目都可能给放掉了，市县需要切合市县实际的采购目录和限额，因此应将采购目录和限额标准的确定发布权调低为“地级市以上人民政府”。
四、关于国货标准与采购：标准须出台、执行须强化。
笔者认为，判断一种产品属不属国货，在什么地方生产？是哪一国企业生产？都不重要，因为在全球化时代仅以产地或生产企业很难断定某种产品是否为国货，重要的是该种产品是否具有自主知识产权，只有具有自主知识产权并为中国资本所控制的企业或为中国本土企业自行研发、设计、制造的产品才能定义为国货，这应是界定国货的主要标准。从狭义角度讲，所谓国货应是中国自主品牌产品和中国本土企业自研自产的产品，即“纯种”国货；从广义角度讲，受中国资本控制的制造商所生产的产品为国货，包括一些合资品牌产品。从优先购买角度看，采购国货应是狭义的国货，即“纯种”国货。
五、关于集采机构设立相关问题：采购大县也可设立、非营性事业法人资格不能丢。
实践中有两个问题，在经济发达的地区，仅在地级市设立集采机构，很难满足工作需要，那么县级人民政府能否设立集采机构，其实早就有了答案，县级政府采购中心比比皆是，但在县级普设集采机构可能造成很大的资源浪费，建议采购大县可根据工作需要设立集采机构；另一个问题是，一些集采机构在执业过程中偏离了非营利性这个方向，应对集采机构的管理体制、经费安排、单位性质作出明确而具体的规定。
六、关于采购方式增补与审批：增补非竞争性的认标方式、审批权限下放到县级。
建议增设“认标”采购方式，“认标”方式主要适用于潜在投标供应商数量不足三家的项目，可以有效“规避”投标供应商数量不足问题，更重要的是让采购人有“货比多家”的选择，尽管这种方式本身不具有竞争性，但实现有效竞争却是其目标所在。目前，非公开招标方式的审批权限定在地级市以上，对于身处基层的采购人而言肯定会带来很多不便，疲于奔波，影响采购效率。事实上，作为县级财政部门也完全有能力履行采购方式审批职能，建议将非公开招标方式的审批权限设定为县级以上人民政府财政部门，审批情况定期报送受辖地级市采购监管部门。
七、关于采购预算：不能简单地以此作为判定废标与否的标准，建立预算评审制度
政府采购预算编制时与实际采购时差距往往较大，以此来判断废标，有失偏颇，实践中一些采购项目的预算往往过低，采购实施前应增加预算评审和标前公告环节，以提高预算的合理性。政府采购活动中，投标供应商报价均超采购预算的项目，招标采购单位要及时对采购预算进行重新审核，在确保采购预算科学合理的前提下，即便采购人有支付能力，也应考虑废标。因此，建议增加审核采购预算合理性的相关规定。
八、关于验收问题：在有效监管下的集体专业化验收。
采购人虽是验收工作的主体，但仅靠采购人自身是很难完成验收工作的，验收工作也要象评审工作一样，组成由技术专家、职工代表、未中标或未成交供应商、社会公众、权威检测机构等相关人员组成的验收委员会，实行集体验收制度。同时要规定采购人中拟定采购方案、参与评标、验收的人员要分离，不得任由一两个人包办。
九、关于现场监督问题：政府采购监管部门参与而不干预采购活动。
要做好政府采购管理工作，就得深入到招标采购工作一线，掌握真情况、活资料，而此条规定则将政府采购监管隔离于采购活动之外，显然不利于工作。实际工作中，各地在招标采购活动中纷纷建立了现场监督制度，并取得了良好的效果，建议将“不得参与政府采购项目的采购活动”的规定予以取消，同时明确各地各级政府采购监管部门要建立现场监督制度，现场监督人员包括财政部门、审计部门、监察部门、检察部门、新闻媒体的同志和采购人职工代表，现场监督人员做到参与而不干预开标、评标活动。
十、关于采购人权责制衡问题：校正采购人的强势地位。
对采购人的权力进行制约，加大采购人的法律责任，不局限于通报批评等纪律层面的惩处，细化违法采购的处罚条款，不能笼统含糊，增强可操作性。限制设定供应商特殊资格条件，除技术复杂及大型采购项目外，一般采购项目原则上不得设定供应商特定条件；采购人代表不参与评标或谈判或询价；中标或成交结果不应由采购人单方面确定，实行监管部门备案制度；合同签订实行公证处鉴证制度，防止供需双方签订的合同违背招标文件和中标供应商投标文件的实质性内容，或提出附加条款。

hetan719

实践中最大的感觉在于工程类项目非招标方式的具体程序不符合实际，不具很好的可操作性！

jszdt

对于采用非招标方式实施的工程类采购项目，我们在实践中多采用竞争性谈判方式实施，公告、保证金、评审、成交等参照招标方式实施。

hetan719

　　实际操作中会出现这样的尴尬：政府法或实施条例有规定，我们不能违背这些规定，但这些规定可能又与实际情况不相适应，不具可操作性。

gzztitc

对 张栋天 跟帖 20100428



本人以为：楼主的文章，代表了年轻的一代政府采购从业人员认真学习，积极思考，勇于探索的精神，那是十分值得可喜可贺的！



但是，从另一方面讲，中国的政府采购事业还很“年轻”，伴随着政府采购工作不断发展而成长起来的这些从业人员，不管是在集采机构的，还是监管部门的，还在学院做研究的，都还很年轻，也就是说，还不够成熟。作为年纪稍大的我们那一代“先行者”，既有义务向如今的年轻人学习，也有义务把自己多年的经验教训告诉他们；大家互相学习，争取为中国政府采购事业的完善和健康发展而贡献力量！


具体说道有关的采购人方面的问题，比如，进入评标委员会的问题。


楼主的文章里面说：【采购人代表不参与评标或谈判或询价；中标或成交结果不应由采购人单方面确定，】……



现在，考虑到不少例子，采购人有着明显的“倾向性”（实际上，应该称之为“歧视性”），影响了评标专家的正常工作和评标结论。所以，规定：采购人代表不得进入评标委员会。这个意见对吗？这样的问题如何解决？


我把楼主的发言和自己的跟帖，看成是“抛砖引玉”；希望能够引起更多网友的关注，引起更多方面的思考和分析。……


请看有关法律法规的规定：


《招标投标法》



【第三十七条　评标由招标人依法组建的评标委员会负责。


依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。



前款专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定；一般招标项目可以采取随机抽取方式，特殊招标项目可以由招标人直接确定。


与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会；已经进入的应当更换。


评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。】


《政府采购法》



……  ……


财政部18号令：



【第四十五条评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数应当为五人以上单数。其中，技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。采购数额在300万元以上、技术复杂的项目，评标委员会中技术、经济方面的专家人数应当为五人以上单数。】



【(六)编写评标报告。评标报告是评标委员会根据全体评标成员签字的原始评标记录和评标结果编写的报告，其主要内容包括：



1、招标公告刊登的媒体名称、开标日期和地点；


2、购买招标文件的投标人名单和评标委员会成员名单；


3、评标方法和标准；


4、开标记录和评标情况及说明，包括投标无效投标人名单及原因；


5、评标结果和中标候选供应商排序表；



6、评标委员会的授标建议。】



《政府采购法实施条例》征求意见稿：



【第五十四条  采购代理机构应当在评审结束后五个工作日内将评审报告送交采购人，采购人应当在五个工作日内在评审报告推荐的中标、成交候选人中按顺序确定中标、成交供应商。】

从采购人、招标人的角度看，这些规定都是讲“与供应商（投标人）有关系的人不能参加评标委员会的；何时变成了“与采购人、招标人有关系的人”也不能进入评委会了？

再者，采购人、招标人受到限制的办法之一是：必须依照评标委员会的排名顺序确定最后中标人。

如何确保其得到执行？万一，评标委员会有错怎么办？

那种种的问题，都值得人们深入思考……

mindudu

招标采购社团真是一个学习的好地方，大家都把自己的独到见解拿到这里晒一下，共同进步！尤其是有实际工作经验的朋友，给我们提供了很多的学习资源和视角~
[s:89]

老茶童

工程类限额以下，清单比较单一的项目我多数建议采取竞争性谈判，用起来很灵活，两轮报价。