公平与效率须兼顾——“招标文件发售时间持续多久才算公平”之我见

xiaoxiao

近期，《政府采购信息报》连续三期的头版头条开展了“招标文件发售时间持续多久才算公平”的系列讨论，这一讨论从另一个侧面反映出政府采购制度的“三公原则”在某些本不应发生问题的细小环节上被别有用心者加以损害，招标文件发售时间的矛盾就是典型情况之一。实现政府采购的规范、科学发展任重道远。
　　
　　关于招标文件的发售时间，笔者认为，应当遵循公平与效率协调统一的原则，既要体现政府采购的公平竞争原则，又要体现《政府采购法》关于采购效率更高的要求。在此，笔者根据对现行政府采购法律规章相关规定的理解和从事政府采购实践活动的感受，谈几点看法。
　　
　　现行政府采购法律规章对于招标文件发售时间的规定主要体现在以下几个方面：一是《政府采购法》第三十五条，关于“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件之日止，不得少于20日”的规定。二是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称财政部18号令）第二十七条，关于“招标采购单位对已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间十五日前，……”的规定。三是财政部18号令第二十八条，关于“招标采购单位可以视采购具体情况，延长投标截止时间和开标时间，但至少应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间三日前，……”的规定。
　　
　　《政府采购法》和财政部18号令的上述规定，既体现了公平竞争原则，即规定政府采购的某些具体行为必须满足一定的时限要求；又体现了效率要求，即规定政府采购的某些具体行为不得超出一定的时限。
　　
　　具体到招标文件的发售时间，从《政府采购法》和财政部18号令的立法精神上理解，笔者认为，在实际操作中应当考虑以下一些问题。
　　
　　一、根据《政府采购法》和财政部18号令的上述规定，招标文件的发售截止时间应当在招标文件要求提交投标文件截止时间十五日前，因为财政部18号令第二十七条明确规定，对已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间十五日前。现在许多地方规定招标文件的发售时间不得少于5天或者5个工作日，主要是基于两条：一是等标时间不得少于20日的规定；二是对已发出的招标文件进行澄清或者修改应当在招标文件要求提交投标文件截止时间十五日前的规定。
　　
　　但这条规定只有在招标文件没有受到供应商质疑的前提下才能做到。因为按照《政府采购法》第五十二条规定，供应商对招标文件的质疑有效期是从其知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，如果政府采购活动都处以理想状态，即招标文件发出后永远没有供应商质疑（指书面质疑），招标文件发售时间只要不超过投标截止时间，多少天都没有关系。但恰恰相反，政府采购实践活动不是在真空中进行的，没有供应商质疑的理想状态是不存在的。
　　
　　由于我国实行政府采购制度还处于初始阶段，由于各种原因，目前，招标文件受到供应商质疑是一个普遍的现象。在目前招标文件普遍经常受到供应商质疑的情况下，如果等标时间为20天，即使按招标文件发售时间不少于5天计算，只要招标文件受到供应商质疑，考虑到答复供应商质疑所需的时间，投标截止时间就得相应延长。因招标文件受到供应商质疑而延长投标截止时间，是为了体现公平原则，但要相应地影响效率。
　　
　　二、按照财政部18号令第二十八条的规定，延长投标截止时间和开标时间至少应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间三日前。如果招标文件发售到投标截止时间一日前或者两日前，一旦遇到有供应商质疑，不要说答复供应商的质疑，就连发布延长投标截止时间的变更公告时间都没有。因为按照规定，在招标文件要求提交投标文件的截止时间三日内发布延长投标截止时间的变更公告是不允许的，属于违法行为。
　　
　　三、现行法律规章规定等标时间不得少于20日，加上完善采购需求、编制采购文件、工作协调衔接等所需时间，如果采购过程不发生任何意外，目前完成一个招标项目至少需要一个月左右的时间，为此，许多采购人认为政府采购时间长、效率低。
　　
　　在这种情况下，即使招标文件发售到投标截止时间三日前，如果在截止时间当天受到供应商质疑，就必须在收到质疑的当天发布延长投标截止时间的变更公告；如果因供应商质疑需要对招标文件作出澄清或者修改，就应当相应延长投标截止时间15天以上。如果出现这种情况，投标截止时间至少延长15天，加上法定答复供应商质疑的7个工作日，则至少要延长24天以上，再加上原来的等标时间不少于20天，政府采购效率低就更加名副其实了。
　　
　　鉴于上述分析，笔者认为，在《政府采购法》和财政部18号令尚未对政府采购招标文件的发售时间作出具体规定情况下，应当可以按照《工程建设项目货物招标投标办法》第十四条规定的关于招标文件发售时间最短不得少于5个工作日的规定执行。
　　
　　从许多地方的实践来看，招标文件发售时间不少于5个工作日，能够体现公平与效率统一的原则，既可以使愿意参加投标的供应商有比较充裕的时间获取招标文件，又不至于因招标文件发售时间过长而延长采购时间。至于个别地方招标文件发售时间只有一两天，甚至只有半天的问题让笔者匪夷所思，因为按照正常思维是不可理解的，其中很可能存在暗箱操作、内外串通、严重违法违规的问题，必须严格监管。
　　
　　但笔者相信，这种情况只是少数，只要当地政府采购监督管理部门加强监管，矛盾是很容易解决的，不属于应当讨论的普遍性问题。特别是随着政府采购电子化的不断推行，许多地方政府采购中心的招标文件已经、正在或者将要实行由供应商自行从网上下载、免费获取的办法，供应商可以在5个工作日之内、在每天24小时之内、在任何地方，非常容易地获得招标文件，而且还免去了供应商长途奔波购买招标文件的成本。在这些地方，“招标文件发售时间持续多久才算公平”已经不是问题。
　　
　　关于招标文件应当发售多长时间合适的问题，其实解决起来也很简单，不需要复杂的立法程序，只要监管部门制定一个规范性文件，就这个问题作一个统一的规定就可以解决了。但因这个问题引发的争论再次引出一个问题，即解决我国政府采购工作发展中的问题，从根本上说，还是要靠不断建立、健全和完善政府采购法律制度来解决。

bidboy

不是问题的问题！哎！为这事再立个什么法规是不是有点那啥啊！

小王同志

其实五个工作日对于标书发售而言短了些　　如果一个通用货物招标的项目　如果其中还分几个＂包＂来投标的供应商可以达到数十家　节假日又不发售标书的话　实际发售标书就只有５天时间了．鉴于截标前１５日提出质疑的规定，１０日发售时间　或者说是７个工作日的发售时间该是合理公平的