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强化政府采购专家评审的建议
原创 2018-02-07 白积洋 中国政府采购杂志
（本文作者单位系深圳市政府采购中心）
我国政府采购法律法规将政府采购活动中最核心的评审权和决策权赋予了评审专家，评审专家参与政府采购活动是政府采购的重要环节，其行为直接影响着评审质量与效果，决定着采购质量和服务是否最优。
评审专家行为规范是政府采购工作规范的重要组成部分，对体现政府采购活动公开、公平、公正原则，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人各方的合法权益，从源头上预防和治理腐败，具有十分重要的作用。
如何保证评审专家能够合理合法地行使其相应的权力，履行其职责，或者说如何做好专家评审的管理工作至关重要，也是实现《政府采购法》立法目的最为根本的保证。为了保证专家评审公平、公正评审，从制度上堵塞政府采购寻租空间，《政府采购法实施条例》针对我国政府采购实践中危害较大的评审专家违法评审现象，专门对评审专家设定了法律责任，对政府采购评审专家的入库、抽取、评审、处罚、退出等环节进行了完善和全面规定。
但是，在政府采购实践中，因少数专家在评审活动中的不法行为而导致的对政府采购公信力的破坏、对社会公平正义的损害十分严重。如在深圳政府采购中心2016年组织的公开招标项目中受理并处理质疑47件，其中质疑评审专家打分不公或打分错误有16件，占当期受理质疑件的34.04%。
对政府采购专家评审的管理显然属于公共管理的范畴，根据公共管理的基本要求，一项公共事务管理至少包括管理的主体（谁来管），管理的内容（管什么），管理的方式方法（如何管）和管理责任与效果（管得怎样）等。为此，要搞好专家评审的管理工作，就要从管理的主体、内容、方式方法和效果等方面着手。只有完善这些管理内容并确保其在实践中得以实施，才能保证评审专家正确履职，也才能实现政府采购的“三公”原则。
一、当前专家评审管理存在的问题
随着社会关注程度和供应商参与意识的增强，专家评审及其管理的问题得到了更多的关注。目前，专家评审及其管理的问题主要表现以下几个方面：
（一）评审专家库人员数量偏少，行业范围窄。
一是专家库中总体数量不少，但是细分项目后，不同项目之间的专业冷热不均，而且基本上都是清一色的技术型专家，缺少法律、商务等方面的专家。二是专家库未能及时得到更新，导致在政府采购评审活动中经常出现一些老面孔。评审专家库人员数量的不足，使得投标单位有能力、有机会通过行贿手段买通全部或较大部分专家，评标、投标的两方人员没有真正实现隔断。三是现有评标费过低，导致专家参与性不高，特别是很多专业水平很高的专家不愿意参加评标活动，或者来了参与评标，敷衍了事。
2016年深圳市就发生多起评审专家嫌评审费过低而不愿来评标的现象。
（二）评审专家素质相差较大，结构不合理。
一是专家库的结构、分类不合理，造成评审专家评审自己不熟悉的项目，无法发挥专家的作用。二是评审专家之间水平本身存在差距，真正精通本领域专业知识和市场情况，又了解政府采购法律法规的专家少之又少。三是个别评审专家本身的公正性有问题。一些评审专家表面上是某行业的权威，背后可能就是某些供应商的代言人。四是评审专家的知识培训和教育明显不足。评审专家不仅要有专业水平和执业能力，还要有良好的职业道德，熟悉和掌握政府采购法律、法规、规章制度和方针政策方面的新规定，并参加必要的政府采购培训。
但是，从实践来看，主管部门较少对专家在职业道德、掌握的法律法规政策等方面进行必要的教育培训，导致了评审专家素质难以满足形势发展的需要。
（三）现有评审机制存在一定的缺陷。
1.“随机抽取”专家无法保证评审质量。
一般集采机构和社会代理机构要使用专家时，是向政府采购主管部门申请从专家库中随机抽取专家。由于目前专家库的专家专业等都不同，专家对各自专业知识的掌握、运用和对政府采购项目的理解等方面均有差距。因此在一些有重大项目上，无法确保评审委员会由水平较高的专家组成，自然无法保证评审结果的质量。
2.专家独立评审机制存在缺陷。
根据政府采购法规定，评委在评审过程中应独立评分，任何人无权干涉，整个评审完全取决于评委的责任感和专业知识程度。当评审结果明显发生偏差或投标供应商对评审结果提出了质疑或投诉时，应该由谁负责答复呢？由谁来现场监督评审委员会的评审工作？如何监督？如果评审过程存在问题，谁来认定评审委员会的工作是否存在过失？谁来承担呢？由谁来现场监督评审委员会的评审工作，如何监督？谁来保证专家评审的独立性、客观性和公正性？在实践中，评审专家打分不公导致的串标、陪标、围标等暗箱操作现象在招投标活动中总是屡见不鲜。
3.评审时间安排不合理。
从实践来看，除个别大型项目外，绝大多数采购项目评审时间都只有半天的时间，实际算起来就2-3个小时。除了评审前核实专家身份、宣布评审纪律和程序等，还须给专家留出时间用于熟悉采购文件、了解项目情况、掌握评审标准。专家评审的时间非常有限，为在规定时间内完成评审工作，专家“一目十行”、“走马观花”的情况不可避免。再加上个别专家可能存在的倾向性、知识弱项甚至盲点、敬业程度不高等因素，将最终影响到评审结果。
4.复核不到位。
从实践来看，专家对复核工作普遍重视不够，草草了事，这给评审结果的质量带来了很大风险。
（四）专家评审管理制度的针对性不强，部分管理制度缺乏。
一是评审专家的培训制度、考核制度、抽取使用管理制度，评审质量信息反馈制度等基本没有建立健全。对评审专家的通知、到达指定地点的时间及专家的回避等信誉考核、专家每次评审情况的能力考核或年度考核没有书面规定，更谈不上建立评审专家个人信用、考核档案。二是针对专家评审现场管理有关规定不够具体，操作性不强，导致采购代理机构对专家评审现场管理缺乏具体可行的管理依据。比如采购代理机构应按什么程序确认专家违规，补抽专家应如何操作才能不影响项目的评审，如何判断评审分数的畸高或者畸低？
（五）缺乏相应的监督和处罚机制。
现有的有关规定对专家评审的不规范行为，很少有实质性的处罚，违规违法成本较低，造成专家不怕明显违规评审行为的后果。在实践操作中，也没有相关规定来衡量专家评标结果的公正性和合理性，一旦专家违规，也没有处罚的依据。
二、加强专家评审管理的建议
为了更好地规范专家评审行为，提高专家评审质量，需要各地政府采购主管部门，联合采购人、采购代理机构，就专家管理和使用机制进行系统研究，强化专家评审管理，杜绝专家评审的倾向性和舞弊行为，提高政府采购评审质量和效率。
（一）实行专家库动态管理。
首先，按照现行政府采购项目类别的实际情况，对专家的专业进一步进行精细化划分。其次，管理部门需加强对评审专家在有关政府采购法律、法规、业务知识、评标方法等方面的培训教育。三是改革简单化的审核确定专家的办法，实行全方位的审核办法，严格专家入库关。四是定期筛选或者根据专家库使用单位的反馈意见，实行动态维护管理专家库。
（二）加强对专家评审过程的管理。
一是严格执行评审专家回避制度。评审专家应在评标前声明是否与投标供应商存在利害关系。二是实行评审审核委员会制度。对社会影响广、采购金额大或有潜在争议的项目，可以考虑采用评审审核委员会制度。即在评审结束后由有关专家、执行机构、监管机构等有关部门组成评审审核委员会，对评审过程、评审结果等内容进行审核。三是加强评审现场监督，完善独立评审与合议相互补充的评审制度。四是根据项目特点合理规定评审时间。按照项目的采购方式、采购金额、参与供应商数量等因素的不同，对项目评审的时间做出合理规定。四是对专家评标行为做好记录，并在专家库中体现出来，以便随时查询。
（三）完善专家管理规定，建立管理与使用相协调的专家管理制度。
评审过程管理规定的缺失，是评审专家自由裁量权过大的原因之一。因此，应建立日常管理与评审过程管理相配套的管理制度，增加评审过程中采购代理机构如何对评审专家（包括采购人代表）管理的内容，使采购代理机构有“法”可依，防止评审专家滥用自由裁量权。建议主管部门尽快出台有关评审专家考核制度和考核标准，考核结果记入评审专家个人档案，作为专家续聘和奖罚的依据。同时，建议主管部门建立专家评审激励机制，适当提高现有的评标费，激发专家的评审热情，提高评审质量。
（四）严格限制专家评审的自由裁量权。
一是继续完善采购招标文件模板。对采购文件的评分要素进行认真梳理，细化评分内容，评分方法制作要精细，评标标准能够定量化；对评分项区分主观分和客观分，减少评分项中主观分的比重，减少专家的自由裁量权。二是加大信息公开力度。对评审专家个人信息（包括姓名、单位、职称）、评审过程以及评分标准和打分依据等信息都实行公开，实行透明操作，让社会参与监督评审专家的评标行为。
（五）弱化评审专家作用。
一是实施评定分离，实行评标与定标的分离，加大采购单位的自主定标权，责任回归采购人。二是扩大预选供应商采购品目范围，取消入围的数量限制，对于现有的预选采购项目，提高预选限额标准。三是扩大电商采购的品目范围，减少评审专家的使用。
（六）建立专家违纪惩戒机制。
建议管理部门尽快建立专家责任倒追机制和违纪惩戒机制，对违规的专家予以处罚，视其情节的严重性，予以警告、除名等，被从评标专家库中除名的，不再进入评标专家库；并建立一个采购代理机构向专家管理机构反映情况的畅通渠道。
（七）将来从现行的专家评标制向“聘任——服务”制转变。
专家评审制是从工程招投标转用而来，对于金额相对较小、项目多、评审时间短的政府采购项目来说并非完全适用。要研究更多地体现专家的咨询作用而削弱其决定权的机制，可以考虑推行“聘任-服务”机制，由采购人和中心选取少而精又相对固定的技术和商务专家团队提供咨询服务，决定则由采购人和中心做出。专家对其提供咨询服务的质量负责任，并领取相应的报酬。
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发表于 2018-2-7 22:05:40
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发表于 2018-2-8 21:03:23
