国务院法制办拟修改条例：制定规章应符合上位法规定

曹锦江

国务院法制办拟修改条例：制定规章应符合上位法规定

新京报快讯(记者沙璐)“红头文件”突破法律法规的情况有望得到遏制。根据立法工作安排，国务院法制办公室对《规章制定程序条例》进行了修订，并公开征求社会各界意见。据国务院法制办昨日给出的说明，此次《征求意见稿》修订的内容主要涉及五个方面，首先就是关于制定权限。


《征求意见稿》第三条规定：“制定规章，应遵循立法法确定的立法原则和权限范围，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定”。


第八、十条中还规定，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。


2014年11月，中纪委网站文章《正确把握依法治国与依规治党的关系》中称，在实践中，少数“红头文件”作出不适当规定，突破了法律规定，比如，有的文件违法规定税收优惠政策，有的文件违反公务员法有关规定，有的文件明显有地方保护主义之嫌，应通过备案审查机制依法依规予以纠正，以维护法制的统一和权威。


此外，《征求意见稿》还规定，法制机构应当对收到的立项申请进行论证，重点论证制定规章的必要性、制定的时机和条件是否成熟等。同时还增加规定，法制机构可以向社会公开征集规章制定项目建议，对社会公众普遍关注的规章制定项目，法制机构应当与有关单位沟通协商，论证是否列入年度规章制定工作计划。

曹锦江

中国向来不缺少制度，关键在于执行，希望这次动真格的了，赶紧有意见就去提意见了

曹锦江

规章制定程序条例

（修订草案征求意见稿）

第一章  总  则

    第一条 为了规范规章制定程序，推进科学立法、民主立法，保证规章质量，根据立法法的有关规定，制定本条例。
    第二条 规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释，适用本条例。
    违反本条例规定制定的规章无效。
    第三条 制定规章，应当遵循立法法确定的立法原则和权限范围，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。
    第四条 制定规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。
制定规章，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
第五条 制定规章，应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学规范行政行为，促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等转变。
　　制定规章，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。
    第六条 规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。
    第七条 规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有针对性和可执行性。
    法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。
    除内容复杂的外，规章一般不分章、节。
    第八条 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
第九条 涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。
有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。
    第十条 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。                                                                                                                                                                                                                                                               
    地方政府规章可以就下列事项作出规定：
　　（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；
　　（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。
　　设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。　　
　　应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。
没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

第二章  立  项

    第十一条 国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。
    省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州的人民政府报请立项。
    第十二条 报送制定规章的立项申请，应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
    第十三条 国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府法制机构（以下简称法制机构），应当对收到的立项申请进行论证，重点论证制定规章的必要性、制定的时机和条件是否成熟等。
    第十四条 法制机构可以向社会公开征集规章制定项目建议。对社会公众普遍关注的规章制定项目，法制机构应当与有关单位沟通协商，论证是否列入年度规章制定工作计划。
    第十五条 在对立项申请和社会公众提出的规章制定项目建议进行论证的基础上，法制机构拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划草案，报本部门、本级人民政府批准后向社会公布。
　　年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、预计完成时间等。
    第十六条 国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，应当加强对执行年度规章制定工作计划的领导。对列入年度规章制定工作计划的项目，起草单位应当抓紧工作，按照要求上报本部门或者本级人民政府决定。法制机构应当及时跟踪了解年度规章制定工作计划执行情况，加强组织协调和督促指导。
年度规章制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规章项目应当进行补充论证。

第三章  起  草

    第十七条 部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府组织起草。
　　国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。
　　省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。
    起草规章可以邀请有关专家、教学科研单位、社会组织等参加，也可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织等起草。
第十八条 起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
    第十九条 起草规章，应当将规章草案及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。征求意见的情况可以向社会通报。
    第二十条 起草规章，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，起草单位可以举行听证会听取意见。听证会依照下列程序组织：
（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；　
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。
第二十一条 起草规章，应当书面征求相关部门、地方人民政府的意见，主动征求有关人大代表和政协委员、民主党派、社会组织等的意见。
第二十二条 起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿（以下简称规章送审稿）时说明情况和理由。
起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章送审稿时说明情况和理由。
第二十三条 起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关参阅材料按规定报送审查。   
报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、可行性、规定的主要措施、有关方面的意见以及对重大分歧意见的处理情况等作出说明。
有关参阅材料主要包括公开征求意见情况和书面征求意见情况、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

第四章  审  查

    第二十四条 规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：
（一）是否符合本条例第三、四、五条的规定；
（二）是否与有关规章协调、衔接；

（三）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；

（四）是否符合立法技术要求；

（五）需要审查的其他内容。

第二十五条 规章送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者退回起草单位：　　

（一）制定规章的基本条件尚不成熟的；
（二）有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商的；
（三）上报送审稿不符合本条例第二十三条规定的。

第二十六条 法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。

第二十七条 法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。

第二十八条 规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关机关、组织、专家等参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。

第二十九条 规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，法制机构可以向社会公布，征求意见；起草单位在起草过程中未举行听证会的，法制机构可以举行听证会。
举行听证会的，应当依照本条例第二十条规定的程序组织。

第三十条 国务院有关部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见，起草单位应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门的意见和本单位的意见上报国务院决定。
省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本级人民政府决定。

起草单位、法制机构可以邀请专家、教学科研单位、社会组织等对规章送审稿中的重大分歧意见进行评估。

第三十一条 法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。
规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。

第三十二条 法制机构起草或者组织起草的规章草案，由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。

第五章  决定和公布

第三十三条 部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。

地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

第三十四条 审议规章草案时，由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。

第三十五条 法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长、自治州州长签署命令予以公布。

第三十六条 公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长、自治州州长署名以及公布日期。经过修改的规章，还应当依次载明修改机关、修改日期。
部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。

第三十七条 部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网、本部门网站以及在全国范围内发行的报纸上刊载。

地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网、本级人民政府网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。

在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊载的规章文本为标准文本。

第三十八条 规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

第六章  解释与备案

第三十九条 规章解释权属于规章制定机关。
规章有下列情况之一的，由制定机关解释：
（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。
规章的解释同规章具有同等效力。
第四十条 规章应当自公布之日起30日内，由法制机构依照立法法和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。
第四十一条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为设区的市、自治州的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。  

第七章  附  则

    第四十二条 依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。
第四十三条 国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，或者不适应经济社会发展和全面深化改革要求的，应当及时修改或者废止。
修改、废止规章的程序，参照本条例的有关规定执行。
第四十四条 国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以组织对有关规章或者规章中的有关规定进行立法后评估。
第四十五条 编辑出版正式版本、民族文版、外文版本的规章汇编，由法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
第四十六条 本条例自    年  月  日起施行。

psylily

我接触到有些条例或规章有些时间上不一致，据反映是因为在审批过程中的时间差造成的。我觉得是不是应该要有一个全国性的平台，将正在审核的条例或规章公示出来，免得闹笑话

曹锦江

psylily 发表于 2017-4-27 08:50
我接触到有些条例或规章有些时间上不一致，据反映是因为在审批过程中的时间差造成的。我觉得是不是应该要有 ...

是的，这种情形屡见不鲜，往往在审批的过程中，有出台了新的文件，等到审批结束，这文件已经又过时了，不用功太多了

psylily

不好意思，上午时间有些仓促，应该是关于有效时限上的规定不一致

哟切客闹

宪法、法律都可以违背，这个也不例外。关键在于执行落实情况

曹锦江

哟切客闹 发表于 2017-4-27 23:25
宪法、法律都可以违背，这个也不例外。关键在于执行落实情况

嗯，还有落实追责，让长官意志不敢胡作非为