加入GPA 须逾越四大障碍

赵家旺

编者按 加入WTO《政府采购协议》（GPA）被专家称为加入“第二个WTO”。开放我国的政府采购市场，加入GPA将给我国政府采购带来巨大的商机，同时也意味着无形的挑战。我国政府采购相关部门、相关当事人是否已经做好了迎接挑战的准备，又该如何准备？本文作者认为，在我国加入GPA的征途中，仍须完善四方面工作。

■    赵家旺
■    正文（2850字）

启动GPA谈判日益临近，距离我国正式加入GPA也为期不远，我国的政府采购正加速实现与国际接轨。然而，这种时间上的临近并不意味着我国的政府采购已达到较高条件和水准。由于历史较短缺乏经验，我国的政府采购同现有的GPA缔约方相比，还有四方面的障碍需要克服。
立法上存在差距
GPA缔约方的政府采购法规体系，一般具有三个特性：即完备性、统一性和适用性。
以美国为例，美国政府采购既有专门的法律、法规，也包括大量直接或间接与政府采购相关的法律、法规，涉及的法律、法规从宪法到政府机关的采购规章，从成文法律到司法判例，内容广泛，形式多样。为了避免冲突，保证政府采购法规的一致性，联邦政府采购政策办公室（OFPP）对法律和政策的制定进行总体的指导，同时发布普遍适用于各个行政机关的规章制度，协调具体采购活动的实施。这些完备的法律、法规保证了政府采购的依法规范运作。
相比之下，我国政府采购的立法仍存在不足：
发展不完备 还没有形成完整的法律法规体系，许多法规细则仍在酝酿阶段，难以应对加入GPA所面临的挑战。
缺乏统一性 已有的《政府采购法》与《招标投标法》在规范范围、适用对象以及采购过程中涉及到的内容上存在差异。《政府采购法》第四条称，“政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》”，其实，《招标投标法》是对招标投标程序和方式的规范，是一部典型的程序法，它并不涉及政府工程采购规划、工程采购预算编制、审批、管理及发挥政策功能等重要内容。笔者认为，工程政府采购适用《招标投标法》，实际是以特定采购方式的程序法代替《政府采购法》对政府采购行为全面规范的法律功能的做法，导致了工程采购脱离了《政府采购法》的规范。此外，现行的采购规章大多由地方自行制定，由于制定者对法律研究不透彻或存在误解，可能出现下位法与上位法相矛盾的状况。
管理体制欠科学 运行机制不畅
政府采购在小范围内涉及采购人、采购代理机构及供应商等多方面利益，广义上更涉及到纳税人、社会经济生活等宏观层面，采购过程复杂，技术含量高。因此，世界各国特别是GPA的缔约方对于政府采购运行机制和管理体制都十分重视。
如美国联邦政府采购由联邦政府采购政策办公室（OFPP）负责管理，联邦总务署（GSA）负责执行。2005年9月开始，美国联邦政府在GSP下设立联邦政府采购中心（FAS），执行具体的采购事宜。采购人员为通过培训和考核认证的政府合同官员，负责采购事宜，授予供应商合同，直接承担采购责任，供应商的申诉与投诉则由合同争议委员会和会计总署处理。形成了一种由专门机构管理、专业人员采购、专业机构处理投诉的运行机制。
目前，我国政府采购实行的是“管采分离”的运行模式，集中采购的范围以各级省以上政府部门确定的“集中采购目录”为基准。这种模式，理论上实现了政府采购管理与操作制度的分离，有利于政府采购的科学运作。但在具体实践中还存在一些问题：
集采机构设置不明确 《政府采购法》规定，政府集中采购机构的性质是非营利事业法人，不得与行政机关存在隶属关系或者其他利益关系。目前，集采机构几乎都隶属于行政机关，且事实上，集采机构很难不与行政机关产生利害关系。同时，由于没有明确集采机构究竟如何设置，导致各地的机构设置百花齐放，运作方式和职能差别也很大。且集采机构没有上下级之间的对应联系，也没有业务指导和交流，各级集采机构都成了“孤岛”。这种局面的形成，无论是对集采机构的执业规范，还是监督管理机构的监管、供应商的参与及社会公众的监督，都带来诸多不便。
采购执行主体多元化 由于集采机构、部门集中采购机构、中介代理机构组织采购或由采购人自行采购等多种采购模式并存，使得我国政府采购中采购人、采购代理机构、供应商之间的关系复杂、集中采购目录内容不确定、采购监管部门审批权限比较大，容易导致采购范围模糊、审批和管理程序与职权变异、科学管理难度加大、供应商无所适从等实际问题。
当事人职责权限不够清晰 《政府采购法》对权利、义务和责任做了基本规定，但实际操作的情况却是复杂得多的。如规定采购人在不歧视的情况下，有权对供应商或采购标的提出特殊要求，但这种特殊要求的权力达到怎样的程度并不明确；集中采购目录由监管部门确定，但制定的依据和责任是什么，也不明确。权责不清或有权无责，都会给具体工作带来问题。
采购手段有待升级
近年来，信息技术开始被越来越多地应用于政府采购领域，政府采购出现了电子化的趋势。
韩国从1997年开始便筹建了“国家综合电子采购系统”，2001年这一系统基本建成，不仅可以通过网络进行招标，而且签订合同、支付款项等与政府采购有关的所有业务都可以在网上完成；新加坡2000年投入运营的政府电子商务网站为政府的商业交易活动创建了一个“一站式、全天候”的网络中心，至2003年底，新加坡政府通过“政府电子商务中心”采购的产品价值己达到1.1亿美元；为了推广这项工作，欧盟对政府采购电子化进行立法；2006年12月，在WTO采购委员会通过的对WTO《政府采购协议》的修订里，修订内容之一便是鼓励政府采购的电子化，以保证信息的公开和透明。
我国目前一些省市也进行了电子化采购试点，但总体来看，电子化采购的水平参差不齐，采购范围和规模不大，同时还存在诸如“重形象，轻实质”，将电子化采购简单等同于建立一个普通网站，缺乏对电子化采购内在价值利用和开发的研究，造成了资源的浪费。
采购人员应更专业
政府采购带有很强的政策性、专业性，无论是从保障社会公共利益还是从保障政府采购实际效果出发，都必须有一支代表社会公共利益和政府利益的公德水平高，法律和政策水平、专业能力强的采购执行和管理队伍。
美国政府采购主要实行“签约官员制”，即以专业化的公务人员为主。在选拔采购官员或雇员时，一般从大企业选拔，具体条件为：年龄在30～35岁之间；毕业于高等院校的商学院或管理学院，修完商业课程，取得同等学历资格者优先，有成功和负责的采购工作和管理经验；有关于市场条件分析、调研、现行价格、关税程序、仓储和会计等实际工作经验；了解《合同法》及合同相关程序；足智多谋，诚实冷静，有管理能力和管理策略等。按照这种严格的标准选拔出来的从业人员，保证了美国整个政府采购队伍的专业化素养。
我国政府采购管理队伍的职业化素养整体上偏低，主要表现为：
专业知识和能力不足 由于我国实行政府采购制度的时间不长，大部分政府采购人员主要来自于财政部门和其他行政部门，知识结构不够全面，在招标投标、合同管理、商业谈判、市场调查、法律、工程机电设备等方面了解不多。对政府采购的复杂性认识不够，对国际政府采购的方式及程序知之甚少，对现代政府采购业务和技巧不够熟悉，对厂商信誉和商品质量把握不准。把政府采购简单等同于市场招标，对政府的采购政策不够敏感，不规范现象时有发生。
职业道德素养不强 诚实守信、清正廉洁、客观公正、严守秘密，是政府采购从业者的基本道德规范。但在我国，尚存在着许多违背公开、公平和竞争原则的做法，政府采购中行贿、受贿等腐败现象无法杜绝。因此，形成一支业务过硬、素质精良、执业规范的政府采购队伍显得尤为迫切。