谷辽海 为何八成政府采购由私法人代理【转贴】

gzztitc

为何八成政府采购由私法人代理

北京辽海律师事务所网站 2007-07-23

来源: 中国经济周刊 发表时间:2007年07月23日10:12  作者:谷辽海


　　目前，我国每年大概有2万亿元(还不包括国债、世行贷款、亚行贷款等)货物、工程和服务的政府采购项目，分别由公法人和私法人代理采购。其中，私法人即各类招标公司代理采购的规模约占80%以上。这种情形在实施政府采购法律制度的国家和地区是非常罕见的。

　　究其原因，一是根据我国《招标投标法》，使用公共资金的各级国家机关、事业单位、团体组织、国有企业等采购人，可以将货物、工程和服务的招标采购项目完全托付给私法人代理采购。

　　二是我国《政府采购法》虽然建立了以满足公共利益为目的、以提高政府效能和采购规模、节约公共资金为目标的公法人，即各级政府依法设立的本级政府采购中心，但现行《政府采购法》不仅没有对法定代理和委托代理进行界定和区分，且鼓励、允许私法人继续全程代理政府采购项目，致使政府采购领域暗箱操作现象屡见不鲜，不能达到政府采购的立法目标。

　　为此，本文拟对我国现行政府采购的委托代理和法定代理两种制度进行分析，为政府采购实践和今后的立法提供参考。

　　政府采购中的委托代理

　　在《招标投标法》、《政府采购法》颁布实施之前，我国有关代理的法律主要散见于私法方面的规定，如《民法通则》、《合同法》等民事法律以及相关的司法解释。

　　《招标投标法》所规定的代理制度是基于私法上的规定，纯系委托代理；而我国《政府采购法》所规定的代理制度既包括私法方面的委托代理，也包括公法意义上的法定代理。其中委托代理主要针对三大类采购：一是没有纳入政府集中采购目录的货物、工程和服务；二是没有达到限额标准的货物、工程和服务；三是超过限额标准的货物、工程和服务。

　　根据现行《招标投标法》的规定，凡是涉及国家重大投资项目，比如大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目；等等，对于这些政府采购项目，采购人均可自由委托私法人进行代理，有权自行选择招标代理机构。这部法律正式实施后，全国各个行业、城乡各个角落，先后成立了数千家各种形式的招标公司，承揽招标生意。

　　这些形形色色的私法人，为了生存和发展，必须对采购人施展浑身解数，且必须做到言听计从、百依百顺。而作为采购人的各级国家机关、事业单位、团体组织、国有企业的重大项目主管人员，为了使手中有限的资源创造更大的利润空间，也必须与值得信赖的社会中介机构进行“合作”。如果代理人不按照委托人的要求进行代理，一方面，作为采购部门的委托人可以随时解除委托合同，另一方面，也可能这次的委托合同就是“一锤子”买卖，不听话的私法人可能永远不会再从采购部门承揽到新的招标代理采购业务。因此，在这种法律制度下，公开招标的采购形式往往为采购人与私法人隐秘控制，成为共谋“权力租金”的“合法”场所。比如“中国政府采购第一案”，就被外界质疑采购人与私法人所控制的项目造成国家多支付1359多万元。

　　需要指出的是，《招标投标法》既没有规定政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等；也没有规定政府采购应当采购“国货”即本国货物、工程和服务，致使实践中，各类私法人按照《招标投标法》进行国际招标采购的数量远远大于公法人所执行的政府采购规模。

　　政府采购中的法定代理

　　所谓法定代理，是指不是遵循意思自治和彼此信赖原则建立的委托关系，而是由法律按照一定的社会关系直接规定的代理。其代理权不是来自于委托人的授权，而是基于法律的直接规定。实施政府采购制度的国家和地区，其重大项目货物、工程和服务的法定代理机构一般都是由国家依照法律专门设立的公法人。

　　我国《政府采购法》颁布实施后，从中央到地方，基本上都设立了本级政府采购中心，统一执行货物、工程和服务的采购职能和管理职能。按照《政府采购法》规定，纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购；未纳入该目录的，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

　　这里需要指出的是，我国法律所规定的比较独特的集中采购目录，实践中为政府采购监督部门提供了极大的主观随意性，为各级财政部门谋取“权力租金”提供了自由空间和便利。这有悖于国际上的政府采购法律制度。

　　从一系列强制性法律规范来看，各级政府采购中心的法定职责和法定代理权均属于法律所明确规定的，均非与采购人经过充分磋商所约定的内容，也不是与采购人基于自愿基础产生的代理权限。但令人遗憾的是，《政府采购法》的相关条款并没有明确区分法定代理和委托代理之间的法律关系，不论是公法人的集中采购机构，还是私法人的社会中介机构，现行法律一概称之为采购代理机构。

　　不仅如此，《政府采购法》第十九条、第二十条又画蛇添足，作出与《招标投标法》雷同的规定，即采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。

　　由此，公法人的集中采购机构与采购人之间的法定代理权又变成了私法上的委托代理关系，从而在实践中给相关部门理解和适用法律造成了极大的法律障碍。

　　综上所述，我国政府采购的代理制度不仅存在着两部法律的冲突，且同一部法律的条款之间也存在着相互矛盾：虽然规定了法定代理和委托代理，但未界定和区别两者之间的法律关系，不利于相关部门在实践中有效执行。

　　为了节约公共资金，打击政府采购领域中的腐败现象，实现政府采购的立法目标和政策功能，与国际上的政府采购制度接轨，我国必须限制私法人的代理范围，扩大公法人的政府采购规模。未来的立法应该取消被各级财政部门控制的政府采购集中采购目录，进一步明确和完善集中采购机构的法律地位和法定代理权限。

　　(作者系中国经济体制改革研究会首席法律顾问、中央国家机关政府采购中心顾问、北京市辽海律师事务所高级律师)

注：色彩是转载者加描的。

bidboy

我觉得委托什么机构目前并不是最关键的问题。
关键是如何管理政府采购。政府采购应该从立项，审批，采购，验收，评价等多方面进行，而且最重要的是评价。政府采购是否达到的效果？达到了什么效果？现在几乎没有人关心。

flygreed

有一点这方面的原因。

但是环境评价不全是由各行政主管部门做吗？

炸个冷水塔还要带上倒霉的CCTV，为什么非要上电视呢？

各个地方水污染、乱采乱伐、项目随便上。

河南那个地方搞个那么大的“巨龙长城”，环保局都是雇佣盲人上班吗？

============================================

顺便问一下，搂主你加描颜色是什么意思？支持？抑或不支持？

给个态度再说话是不是好一点！

记得某地好像是出台了见义不勇为也要受惩罚的规定吧？

讨论一下!

rona

有没有在谷律师所谓的"私法人"招标公司里面工作的?
怎么看待他对这类公司如此低的评价?公正,客观与否?

Laochan

<p><font color=\"#ff0000\" size=\"4\">谷律师将招标代理称为“私法人”，将政府采购中心称为“公法人”。按照法人分类，没错。</font></p><p><font color=\"#ff0000\" size=\"4\">但是，谷律师还认为<font color=\"#0000ff\">，“现行《政府采购法》不仅没有对法定代理和委托代理进行界定和区分，且鼓励、允许私法人继续全程代理政府采购项目，致使政府采购领域暗箱操作现象屡见不鲜，不能达到政府采购的立法目标。”</font></font></p><p><font color=\"#ff0000\" size=\"4\">在这里，谷律师将“<font color=\"#0000ff\">政府采购领域暗箱操作现象屡见不鲜”</font>的原因归罪于“私法人”代理政府采购所致。真是一派胡言！</font></p><p><font color=\"#ff0000\" size=\"4\">法律，中国的法律，绝不是某些律师手中的面团，想怎么揉就怎么揉！</font> </p>

招标新手

引用第2楼flygreed于2007-07-25 15:53发表的:

有一点这方面的原因。

但是环境评价不全是由各行政主管部门做吗？

.......

你不是也加颜色了么？
加颜色只是为了醒目和减少视觉疲劳

yqzgb

<font color=\"#000000\" size=\"2\">那请Laochan赐教</font>“政府采购领域（建设工程）暗箱操作现象屡见不鲜”的原因是什么？你在“私法人”领域中滚打这么多年，你更应该深知其中的奥秘和玄机。请你赐教！

c_xy

呵呵！有些人一被说到“痛处”，就不分青红皂白进行攻击。

我倒是觉得楼主转文能从这个角度考虑，分析政府采购领域出现的违规违法并将问题最终归咎于法律制度的不完善很有道理。

人或许都是好人，但制度的出台却不尽如“好人”意。

觉得还是就事论事的好，不要什么理由都不说，就说人不行。否则与泼妇骂街又有何异！

gzztitc

对 flygreed （谷辽海文章）的跟贴

谢谢网友flygreed的关注和批评意见！

笔者转发此文时，已经注明“色彩是转载者加描的”。这里的意思是，笔者在阅读、学习时，自己加描的色彩，以引起注意。注意的是原作者的观点，不代表转载者的意见。因为，我更希望大家独立思考。

笔者对于各个专家和业内人士的文章，多是从学习、交流的态度去阅读的；有时有些不同的意见，也许写上一两句点评，也许来不及仔细写出，只有留待以后了。

对于集采机构和招标公司问题，笔者有的同意谷辽海先生的观点；有的有不同的意见。这方面，只写过一篇有针对性的文章：《政府采购价格目标的冲突》的阅后感想。

本论坛上面已经转发过。有机会的话，可以参考。

http://bbs.chinabidding.com/read.php?tid=10546&page=e&#a

至于更加详细的分析，还希望大家更多的参与！

Laochan

<p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt; LINE-HEIGHT: 150%; TEXT-ALIGN: center\" align=\"center\"><span style=\"FONT-SIZE: 22pt; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 黑体\">回答<span lang=\"EN-US\">6</span>楼和<span lang=\"EN-US\">7</span>楼<span lang=\"EN-US\"><p /></span></span></p><p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt; TEXT-INDENT: 27pt; LINE-HEIGHT: 150%; mso-char-indent-count: 2&#46;25\"><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%\"><p><font face=\"Times New Roman\"> </font></p></span></p><p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt; TEXT-INDENT: 27pt; LINE-HEIGHT: 150%; mso-char-indent-count: 2&#46;25\"><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%\"><p><font face=\"Times New Roman\"> </font></p></span></p><p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt; TEXT-INDENT: 27pt; LINE-HEIGHT: 150%; mso-char-indent-count: 2&#46;25\"><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: \"Times New Roman\"; mso-hansi-font-family: \"Times New Roman\"\">一、以</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%\"><font face=\"Times New Roman\">Laochan</font></span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: \"Times New Roman\"; mso-hansi-font-family: \"Times New Roman\"\">所在地为例，政府采购招标基本上都由“公法人”政府采购中心所为。只有极少数的进口设备招标才委托（私法人）我公司招标（因为公法人还没有国际招标资质）。我公司一年</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%\"><font face=\"Times New Roman\">60</font></span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: \"Times New Roman\"; mso-hansi-font-family: \"Times New Roman\"\">多亿的招标金额中，属于政府采购的还不到</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%\"><font face=\"Times New Roman\">1</font></span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: \"Times New Roman\"; mso-hansi-font-family: \"Times New Roman\"\">％。而且，凡委托我公司招标的政府采购项目，绝无“暗箱操作”。</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%\"><p /></span></p><p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt; LINE-HEIGHT: 150%\"><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: \"Times New Roman\"; mso-hansi-font-family: \"Times New Roman\"\">因此，</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%\"><font face=\"Times New Roman\">Laochan </font></span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: \"Times New Roman\"; mso-hansi-font-family: \"Times New Roman\"\">认为，</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%\"><span style=\"mso-tab-count: 1\"><font face=\"Times New Roman\">   </font></span></span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: Verdana; mso-hansi-font-family: Verdana\">谷律师将</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: Verdana\">“</span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: blue; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: Verdana; mso-hansi-font-family: Verdana\">政府采购领域暗箱操作现象屡见不鲜</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: blue; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: Verdana\">”</span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: Verdana; mso-hansi-font-family: Verdana\">的原因归罪于</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: Verdana\">“</span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: Verdana; mso-hansi-font-family: Verdana\">私法人</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: Verdana\">”</span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: Verdana; mso-hansi-font-family: Verdana\">招标代理机构是一派胡言！</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: Verdana\"><p /></span></p><p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt; TEXT-INDENT: 27pt; LINE-HEIGHT: 150%; mso-char-indent-count: 2&#46;25\"><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: Verdana; mso-hansi-font-family: Verdana\">二、至于</span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: Verdana\">6</span><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: Verdana; mso-hansi-font-family: Verdana\">楼的问题：“</span><span class=\"tpccontent1\"><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体\">那请<span lang=\"EN-US\">Laochan</span>赐教<span lang=\"EN-US\">“</span>政府采购领域（建设工程）暗箱操作现象屡见不鲜<span lang=\"EN-US\">”</span>的原因是什么？”这个问题应该去问“公法人”。因为，我公司为“私法人”，没有能力去做政府采购工程招标代理，想做也做不上。<span lang=\"EN-US\"><p /></span></span></span></p><p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt; TEXT-INDENT: 27pt; LINE-HEIGHT: 150%; mso-char-indent-count: 2&#46;25\"><span class=\"tpccontent1\"><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体\">三、在《政府采购法》与《招标投标法》的关系问题上，谷辽海律师认为，《政府采购法》是母法，是新法，《招标投标法》是子法，是旧法。这些观点让人无法理解。<span lang=\"EN-US\">Laochan </span>在论坛和博客中也曾多次阐述过。谷律师在引用《政府采购法》时，断章取义，肢解《政府采购法》条款，从职业天性和目的出发，鼓励（甚至煽动）投标人架空政府采购监管部门，绕过投诉、质疑和行政诉讼，直奔法院民事诉讼，惟恐天下无官司！详见：谷律师的《六招点破投诉迷津》和《财政部败诉后的“积极作为”》等文章以及<span lang=\"EN-US\">Laochan</span>博客中的有关评论文章。<span lang=\"EN-US\"><p /></span></span></span></p><p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt; TEXT-INDENT: 27pt; LINE-HEIGHT: 150%; mso-char-indent-count: 2&#46;25\"><span class=\"tpccontent1\"><span style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体\">四、法人是有“公法人”与“私法人”之分。谷辽海律师也应该算是“私法人”的法定代表。我们不能够简单地以法人的“公”或“私”来评价该法人的廉政性或腐败性，也不能简单地以法人的“公”或“私”来判断该法人的业务素质和工作效率以及道德水准。</span></span><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; COLOR: black; LINE-HEIGHT: 150%; FONT-FAMILY: 宋体\"><p /></span></p><p class=\"MsoNormal\" style=\"MARGIN: 0cm 0cm 0pt\"><span lang=\"EN-US\" style=\"FONT-SIZE: 12pt; FONT-FAMILY: 宋体\"><p> </p></span></p>