公共服务——公共资源交易统一平台职能之定位 肖北庚 【转贴

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公共服务——公共资源交易统一平台职能之定位



公共服务——公共资源交易统一平台职能之定位


原创 2015-11-23 肖北庚 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

公共资源交易统一平台实践肇始于2002年浙江绍兴市的公共资源市场建设实践，其有助于整合资源提高效率之功能为地方政府所认同，迅速成为全国各地纷纷探索的实践模式。公共资源交易统一平台建设过程中成就与问题相伴而生，交易统一平台职能定位不清是突出问题，它使公共资源交易统一平台建设实践目的性价值和合法性基础备受质疑。


2015年8月10日国务院通过的《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（以下简称《工作方案》）将其职能明确定位于公共服务，准确厘定了公共资源交易统一平台的性质，有助于纠正过往公共资源交易统一平台建设中的乱象，为公共资源交易统一平台的发展指明了方向，将推动公共资源交易统一平台建设的有序发展。

一、公共资源交易统一平台公共服务职能定位之确证

《工作方案》将公共资源交易统一平台职能定位于公共服务,本质上是对十八大以来党的多次全会精神的落实，是针对现实问题解决和吸引国际有益经验而做出的科学规定，有助于解决公共资源交易统一平台建设中的突出问题，符合公共资源平台建设目的性价值准则并具有现实正当性。


宏观上看，公共资源交易统一平台职能定位于公共服务，是贯彻党的十八大和十八届二中、三中和四中全会精神的必然要求。党的十八大明确提出了加快转变政府职能的原则要求，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则明确规定了“推进公共资源配置市场化”和“全面正确履行政府职能”要求。公共资源市场化配置本质上要求遵循市场规则，以竞争方式合理配置公共资源；而全面准确履行职能的核心要求是转变政府职能，简政放权，减少政府对市场经济活动的干预，取消不必要的行政许可和审批。


上述两者有机结合必然要求公共资源交易领域改变过往不同政府部门相互分割、各自为政的公共资源配置模式，整合建立统一的公共资源交易平台。源于此，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》规定了整合建立统一的公共资源交易平台之具体任务。整合建立公共资源交易统一平台反映了公共资源交易内在本质，但公共资源交易统一平台建设不得违背已有法律对公共资源交易监管权的规定，不允许统一交易平台在简政放权减少审批的改革背景下获得监管权，这样公共服务职能定位成了必然要求。


现实地看，公共资源交易统一平台构建则是解决当前公共资源交易市场建设运行和监督管理中突出问题的现实需要。公共资源交易统一平台建设肇始于解决工程建设领域里的突出问题，2002年浙江省绍兴市为解决工程建设领域中的突出问题和强化公共资源交易市场统一性要求，将建筑有形市场、土地交易市场、产权交易市场等各部门设立的交易市场集中起来建立了绍兴市公共资源交易中心。


公共资源交易中心因契合市场交易统一性本质和信息公开透明要求，有助于压缩公共资源交易中的政府主体寻租牟利之空间，迅速为各地所效仿。截止2013年底全国约有集中的公共资源交易有形市场1203个，工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让中心、国有产权交易中心、政府采购集中采购机构等各类单项交易有形市场2794个，公共资源统一交易平台建设成为全国各地不断推进的实践。实践建设过程中由于不同地方政府对统一建设中“统一”二字理解不一，有的地方开展了统一交易体制的改革，有的地方政府着手统一组织机构的建设，有的甚至大举进行统一交易所需的楼堂馆所建设。


处于发展初期的“各地在建设运行和监督管理中暴露出不少突出问题：各类交易市场分散设立、重复建设，市场资源不共享；有些交易市场职能定位不准，运行不规范，公开性和透明度不够，违法干预交易主体自主权；有些交易市场存在乱收费现象，市场主体负担较重”，整合建立统一的公共资源交易平台首先必须解决职能定位不准的问题，只有解决了交易统一平台的职能定位才能从根本上解决交易市场乱收费、违法干预交易主体自主权等问题，也正是为了解决这一突出问题，《工作方案》明确界定了公共资源交易统一平台公共服务职能的功能定位。


为了使地方政府准确领悟和理解公共资源交易统一平台的公共服务职能定位，《工作方案》还明确规定了公共资源交易统一平台建设过程中地方政府不得偏离公共服务职能的准则：“各级公共资源交易平台不得取代依法设立的政府集中采购机构的法人地位、法定代理权以及依法设立的其他交易机构和代理机构从事的相关服务，不得违法从事或强制指定招标、拍卖等中介服务，不得行使行政审批、备案等管理职能，不得强制非公共资源交易项目在平台交易，不得通过设置注册登记、设立分支机构、资质验证、投标（竞买）许可、强制担保等限制性条件阻碍或者排斥其他地区市场主体进入本地区公共资源交易市场”。这里规定了五个“不得”。


第一个“不得”本质上是要求公共资源交易统一平台仅提供与“统一”关联的服务，而不是取代在过往公共资源交易制度建设实践过程中法律法规已经赋予了相应服务职能的其他单项公共资源交易平台的相关服务，如政府集中采购机构和代理机构、产权交易机构的相关服务，反而“应与依法设立的相关专业服务机构加强业务衔接，保证法定职能正常履行”。


第二个“不得”则要求公共资源交易统一平台主要是从事信息等公共服务，不能违法从事或强制为市场主体指定中介服务，固守公共服务本位。


第三个“不得”则突出的是公共资源交易统一平台不得行使管理职能，只能为市场主体等提供公共服务。


第四个“不得”则明确要求公共资源交易统一平台本质上是为公共资源交易提供平台服务，不能违法将非公共资源
交易项目纳入平台交易。


第五个“不得”则是明确排除公共资源交易统一平台行使本质上属于行政权的空间，尤其不得以行政垄断方式排斥非本地区的市场主体进入本地区公共资源交易市场。同时，整体要求“凡是采取审核招标及拍卖文件、出让方案等实施行政审批，或者以备案名义变相实施行政审批的，一律限期取消”。


更有甚者，为保障“限期取消”目标能如期实现，《工作方案》规定“各省级政府要对本地区各级政府和有关部门发布的公共资源交易规则进行清理。对违法设置审批事项、以备案名义变相实施审批、干预交易主体自主权以及与法律法规相冲突的内容，要坚决予以纠正”。且“清理过程和结果应在省级公共资源交易平台进行公告，接受社会监督”。


可见，《工作方案》对过往公共资源交易统一平台建设过程中出现的背离公共服务职能的各种问题既规定了禁止性准则，也规定了具体措施，同时赋以相应的保障制度，进而使公共资源交易统一平台中偏离公共服务职能定位的具体做法得到切实有效纠正。


公共资源交易统一平台职能定位于公共服务也是贯彻《工作方案》确立的“管办分离、依法监管”原则之本质要求。过去公共资源统一交易平台建设实践中出现了一些交易平台既办理具体公共资源项目交易又对公共资源交易进行管理的不当行为，其既当“裁判员”又当“运动员”甚受社会病诟。为此，《工作方案》确立了“管办分离”原则，赋予行政部门对公共资源交易行为和交易市场本身进行监管的职能赋予行政部门，对公共资源交易主体的交易行为进行监管和不法行为进行处理的职权属于行政机关；而公共资源交易市场本身则只能够为交易主体的交易过程提供信息、场所服务，重申了公共资源交易监管行为和公共资源交易办理行为的区分。公共资源交易统一平台只能
为后一行为，也就是为公共资源项目交易提供公共服务。


公共资源交易统一平台职能定位于公共服务，也是世界公共资源交易制度发达国家的通行做法。有着200多年政府采购历史和相应公共资源交易历史的美国，其公共资源交易是通过法规与政策制定机构、执行机构、监督机构、救济机构和交易平台共同完成的。上述不同的机构和平台有着不同的职能，其中政府采购或公共资源交易平台行使的是利用互联网收集公共资源交易过程中的各类信息并建立专业数据库保存各类公共资源交易信息，当独立的第三方以及未能签约的供应商等主体需要了解有关信息时及时提供信息服务。同时平台也进行交易竞价，为公共资源交易的具体过程提供服务。国际社会这种先进做法既彰显了充分竞争原则要求，也彰显了公共资源交易的透明度准则，不失为我国公共资源交易平台建设的经验借鉴。

二、公共资源交易统一平台公共服务的对象和范围

公共资源交易统一平台职能定位于公共服务属宏观定性，《工作方案》在定性的基础上对平台公共服务的对象和范围做了全面系统的规定，使平台公共服务职能构成一个有机整体。


在服务对象上，《工作方案》规定其范围主要包括：市场主体、社会公众与行政监管部门。公共资源交易是包括建设工程项目、土地使用权、矿业权、国有产权、政府采购等公共资源交易项目在内的有机整体，我国现行法律体系中的《政府采购法》、《招标投标法》、《国有资产管理法》等对各类交易主体进行了规定，对交易过程中的监管权进行了配置。交易过程中各类交易主体在公共资源市场化配置体系中构成了市场主体，在公共资源监管权配置中享有监管权的行政机关成了公共资源行政监管部门。公共资源交易统一平台首先要对这两类主体提供相应服务。同时，公共资源本质上属于国有资产，社会公众对其享有社会监督权，统一交易平台应当向其提供必要的信息，以保证社会公众能够充分有效行使对公共资源交易的监督权。


在服务范围上，《工作方案》规定：交易统一平台为交易行为顺利实现提供必要的场所、技术支撑和相应服务；为保障交易行为公正提供专家服务；为促进交易公开提供信息服务。《工作方案》对前者规定了统一交易平台应当能够提供满足交易评标（评审）活动、交易验证以及现场业务办理所必须的场所和相应技术要求。对后两类服务尤为详尽规定。


公共资源交易需要依据市场化要求展开充分竞争，广泛的供应商和市场主体的充分参与，是保障充分竞争的前提。面对众多的供应商和市场主体必须有一个公平的评选制度作保障；同时公共资源交易具有复杂性，这决定引进专家制度的现实必要。统一交易平台首要的就是要整合本地区的专家资源，建立专家库，为公共资源交易提供专家的专业和信用信息服务，保障公共资源交易过程中专家的充分供给。


同时，为保障专家公正展开评审工作，尽可能减少不必要因素对专家评审的影响还应当为远程异地评标和评审提供相应的技术支撑。在信息服务方面，《工作方案》对不同的主体规定了不同的信息服务内容。就市场主体而言，“对市场主体通过公共资源交易平台电子交易公共服务系统实现登记注册共享的信息”，减少市场主体多地注册的不必要成本；同时，公开发布招标采购公告、供应商资格审查、中标公示、成交信息以及信息变更与公告更正等公共资源交易全过程的各类信息，让市场主体在充分了解信息的基础上参与公共资源交易竞争。


更为主要的，“应依托统一的社会信用代码，建立公共资源交易市场主体信用信息库，并将相关信息纳入国家统一的信用信息平台，实现市场主体信用信息交换共享”。以保障公共资源交易中交易各方能及时获取与交易有关的信息。为政府部门提供市场主体和中介机构资质资格等方面的信息，为监管部门提供交易公告、资格审查过程与结果、评标过程、中标成交商的选择和成交供应商履约情况等方面信息，为行政监管部门运用大数据等手段对公共资源交易活动进行动态监管和电子化监管提供信息服务和技术支撑，并实现对公共资源交易活动的动态预警，以保障行政监管部门能够全面有效监管。上述各类信息也要方便社会公众的及时查阅，进而使其能对公共资源交易过程中的违法和不当行为行使社会监督权。更为主要的是“加强公共资源交易数据统计分析、综合利用和风险监测预警”，为各类不同的主体提供综合信息服务，促进公共资源交易效率的提高和质量的提升。

三、提升公共资源交易统一平台公共服务质量与效率的具体途径

公共资源交易统一平台的本位职能在于为市场主体、社会公众和行政监管部门提供综合服务，那么公共资源交易统一平台如何高效和高质量提供其服务呢？《工作方案》规定了具体途径和措施。

（一）引进社会资本参与公共资源交易统一平台建设。

整合建立统一的公共资源交易平台需要对现有的交易平台进行整合，也需要强化现有平台的信息化改造，这需要一定的投入。政府的公共资金通常是有限的，有限的公共资金应当投入到最需要的地方去。同时，统一的公共服务平台还需要管理成本与管理经验。为了缓解政府资金压力和引入不同管理经验，提高公共资源交易统一平台的服务质量和效率，可借鉴西方发达国家经验，引入社会力量参与平台服务供给。“鼓励通过政府购买服务等方式，引导社会力量参与平台服务供给，提高服务质量和效率”。

（二）建立电子交易公共服务系统。

信息服务上，公共资源交易统一平台建设本质上是要改变过往公共资源交易过程中，不同的公共资源交易平台各自为政、互不传递相关信息，进而使各级政府难以掌握本地区公共资源交易整体状况，不能行使对公共资源交易整体监管的局面。《工作方案》规定为不同类型主体提供全面信息服务也是针对这一困境而提出的，那么如何有效实现信息共享呢？核心的是建立电子交易公共服务系统，“

鼓

励电子交易系统市场化竞争，各地不得限制和排斥市场主体依法建设运营的电子交易系统与电子交易公共服务系统对接。各级公共资源交易平台应充分发挥电子交易公共服务系统枢纽作用，通过连接电子交易和监管系统，整合共享市场信息和监管信息等”。要求市场信息和监管信息能够共享，使监管主体和市场主体都能通过统一的电子交易公共服务系统全面准确把握除保密信息以外的各类信息，进而依法有效实施监管或理性地进行资源交易。


同时，《工作方案》对各级政府和中央管理企业在公共服务信息系统建设上提出了明确具体要求，“加快实现国家级、省级、市级电子交易公共服务系统互联互通。中央管理企业有关电子招标采购交易系统应与国家电子交易公共服务系统连接并按规定交换信息，纳入公共资源交易平台体系”。信息的互联互通将有助于实现公共资源交易平台从依托有形市场向以电子化平台为主的转变，达到李克强总理2015年10月30日在考察安徽省合肥市公共资源交易中心时所提出的“网下无交易，网上全公开”目标。

（三）制定交易服务流程与标准。

公共资源交易统一平台的本位是为公共资源交易各方提供综合服务,而规范的流程、统一的技术标准是提供高效便捷的公共服务的基础与保障，因而需要制定统一的服务流程和技术标准。统一平台建设需要根据不同公共资源交易的共同特征和交易流程的一些要素制定平台交易规则、技术标准和交易流程准则。具体来说，可将交易登记、信息发布、专家选择、评审过程、交易竞价、评标（评审）准则、结果公告等这些共同要素进行统一编程，制定统一的交易规则和技术规范。


《工作方案》赋予国务院有关部门规则制定权：“国务院有关部门要根据工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等法律法规和交易特点，制定实施全国分类统一的平台交易规则和技术标准”。国家标准具有一定的宏观性和抽象性，为使宏观与抽象的准则符合地方实际，《工作方案》规定“各省级政府要根据全国统一的规则和办法，结合本地区实际，制定平台服务管理细则，完善服务流程和标准”。特别需要注意的是，这里的服务标准和流程本质上是属于操作规则，并非涉及到管理权限。


可见，《工作方案》要实现的“规则统一”并非统一现行规范公共资源交易的法律法规，而是统一公共资源交易中统一交易平台的服务准则和技术标准。当然，《工作方案》也并不排除对统一交易平台的监管，“发展改革委要会同国务院有关部门制定全国统一的公共资源交易平台管理办法，规范平台运行、管理和监督”。因为交易平台作为提供公共服务的社会中介机构，其本身也应当接受国家的监管，只是在监管方式上，并非政府直接对其予以管理，而是为平台建设制定运行规则，依据规则对平台进行监管，从而保证公共资源统一交易平台固守公共服务本位。

（四）建立社会评价机制。

公共资源交易统一平台的本质功能在于提供公共服务，其提供公共服务的质量应当接受服务对象和社会主体评判，进而为政府对统一交易平台的建设采取针对性的举措提供支撑。为此，《工作方案》规定“建立市场主体以及第三方参与的社会评价机制，对平台提供公共服务情况进行考核评价”。

（本文作者系

湖南师范大学法学院院长、教授）



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