财政部的“模式”需要与时俱进的改革！

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财政部的“模式”需要与时俱进的改革！

一个法律外行对“二审”报道的阅后联想和分析   gzztitc

（本文引用了诸多的资料文章，总字数超过1万字，陆续分段发出）

上


据北京晨报记者报道，在首例政府采购案件的二审中，财政部官员说，“每年数千亿元的采购资金均按上述模式分别管理，而一审判决否定了这一模式，将严重影响行政管理工作。”由于记者没有详细说，财政部官员所讲的上述模式具体是什么，笔者只能想象财政部门的管理模式。这一来遇到了许多问题，产生了更多的疑惑。

需要说明的是，笔者相信财政部主管的政府采购工作，取得了巨大的成绩；只是，这里面要说的只是问题方面，不是进行全面的评价。

1、在法律法规方面

众所周知，在我国现正执行的，有《招标投标法》和《政府采购法》两部法律。法律规定的有时比较笼统，缺乏细则；不少时候，人们发现它们之间存在某种“冲突”。于是，有“招标投标法实施条例”和“政府采购法实施条例”准备出台。

但是，两个实施条例之间好像没有协调过；两法的冲突问题，也很少有人提起。我国
的立法法等法律法规规定，遇到矛盾可向国务院提请仲裁；但是，目前好像没有人那么做。

我感到，对于财政部门来说，“模式”是：“不讨论；不争论；不协调”。是否？

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2、在组织机构机构方面：

财政部是全国的法定主管机关，这应该是毫无疑义的。下面各级有财政厅，财政局等等。

然而，我们如果再追问下去，这里主管政府采购的，到底有多少人呢？

笔者水平很低，曾经写文章《一个可能傻冒的问题——中国有多少官员专管政府采购与招标投标？》。

文中，我写道：【财政部：主管机构是国库司，内设“政府采购处”；】

【2007年2月2日，在庆祝首个政府采购研究所成立的论坛上，牛志奇（中国水利部预算执行中心主任）的论文《中国政府采购改革与国际衔接》里说道：

    我们部门来讲，一个单位从事政府采购的人可能就一个，因为水利部单位非常多，20个直属单位，具体负责政府采购的就可能一两个人，有的人还是兼职的，还不是专门来做这件事情的。所以从这一个角度来讲，我们在人员方面的差距，本来知道的人就少，具体干这个的人就更少了。】

    【而国外的情况，比如美国（目前，在美国联邦政府中有26000人从事政府采购（1/2的人在国防部），其中3500人属管理人员。每年联邦政府2000亿美元款项的采购任务多是由这些采购人员组织完成，采购人员的素质直接关系到采购的质量和效率。

中央机关政府采购网（引自《美国政府采购概况及给我们的启示》2001年考察报告。）】

  大部分从事政府采购有关工作的单位，都是事业（政府采购集采中心）或者中介；参与评标的专家，也是“业余“的……这种“模式”难道不需要改革吗？

  严格的讲，财政部所讲“不能都介入调查案件”的话，也不是一点道理都没有。他们就只有那么几十个人，对于3000多亿元的目前规模，人力已经是很难胜任了。

  我们国家公共采购的组织基础在那里呢？

这有点象让一个将军带领“民兵”而不是正规军去作战，如何能够保证“战无不胜”？

对于上千个政府采购集采机构而言，好像只强调“采管分离”，没有综合统一。我觉得
如果打个比方的话，财政部这个政府采购方面军“司令”领导的，不是现代化的解放军，甚至不是“新四军，八路军”，而是一个个“李云龙的独立团”。

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3、在采购招标信息方面：

去年，《经济参考报》发表了一篇记者采访：《中国政府采购信息难倒耶鲁知名学者》的文章，说出了中国政府采购信息公布中的不统一问题。

文中说道：【威妮弗雷德女士是美国知名的政府采购问题专家，去年，她受美国政府有关部门的邀请，对中国政府采购法律制度进行了深入研究，向总统办公室提交了一份颇有分量的分析报告。目前，威妮弗雷德正偕同美国驻我国相关机构的专家，对中国政府采购的有关问题做进一步研究。这位政府采购“中国通”的研究进展并不顺利。她向中国有关学者提出一个令她深感困惑的问题：“是否能从《中国财经报》、《中国政府采购》杂志、《中国政府采购网》三家指定媒体获得全部采购信息？三家官方媒体的内容是一致的还是互补的？”

中国学者的回答是：不论什么样的采购信息媒体，内容既不相同也不互补。】

而这个问题，目前仍没得到很好的解决。

笔者还注意到：目前的政府采购信息，多半是以公布的情况为准的。但是，从已经发生的案例事件来看，这里面有点问题：如果，下面的工作人员不懂或者故意回避政府采购法的规定，发布的采购招标信息有误，怎么办？比如，大家热议的“合肥国土资源局空调招标排斥国产”事件，招标单位不是合肥市政府采购集采中心，是“借网”发布的信息；再比如，江西公路设备，南京几个单位空调招标，指明要进口品牌，有人说，那不是政府采购。这些问题，财政部门要不要过问呢？

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4、在中国政府采购的概况统计方面

    每年，财政部都要发布公告，简述本年度政府采购的有关统计数据。这些数据，多半是：全年政府采购的采购招标总金额达到XXX亿元人民币（比如，2006年是3500亿元人民币；节资率是多少多少……其中设备类别，工程招标，服务类别各自的采购招标是多少……

而笔者以为这种公布的统计数据是很不完整的。起码，人们关心的还应该包括：有多少项目、金额是公开招标的？有多少是应该招标而没有招标的？在招标的项目中，有多少是真正 依法进行的？大概有多少是带有违法违规问题（比如商业贿赂；串通投标；歧视排除国产品牌……）”节资率”中可信的多少？在全国政府采购体系中，有多少家集采机构，多少家有资格的中介代理？有多少评标专家？其中，违法违规而被处理的有多少？有多少供应商参与政府采购项目竞争？有多少因违法违规而被处理？大概有多少供应商质疑，投诉？又有多少起诉到法院？法院的判决情况总的如何？还有大概多少供应商受到不公平待遇而不敢质疑，投诉？……也许，财政部门没有建立起来一个完整的信息管理系统，也许他们有种种原因不便于公开说。

2004年，南京市的睿之海信息公司率先推出招标“可信度评价”。初期阶段，大多数项目的得分都很低；然而，这是正确评价采购招标工作“质量”的重要环节。目前，市场的“诚信”问题，越来越被大家重视。《政府采购法》的第三条，特别规定了“诚信”的原则；然而，财政部尚未推出有关具体措施，包括对于诚信或者“可信度”评价得具体打算。这样的模式，不应该逐步改进吗？

具体说来，北京晨报记者的文章提到，财政部官员讲，几千亿元的采购资金均按照上述模式。这里的几千亿到的是多少？我们没有看到官方的数字。一些专家学者曾经多次提到过参考数字。比如，清华大学教授于安（他也是政府采购专家，中央机关政府采购顾问，研究加入政府采购协定问题的专家）说过，按照国际惯例估计，应该列入政府采购统计的，至少是1万亿元人民币。这样，我们得知，差数是近7000亿元，也就是2006年全国政府采购统计数字得两倍！

无需多言，财政部尚未把这样的大的数据统计入内（背后是监管问题），谁也不能说是个小问题吧？！

其实，除了发改委等部门的“工程”采购招标以外，军队系统的相当多的民品采购招标，好像财政部也没有统计在内。

其实，其他部门也有这类问题。笔者想寻找这方面的详细统计数据，感到十分的为难。只有在商务部的中国国际招标网上面看到一个统计：

招标代理机构1062家 机电办76家 工程交易中心95家 政府采购中心869家 医疗器械代理商869家 。

不知道这是不是全国的数据？

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5、关于集中采购模式

    目前，各地各部门纷纷建立政府采购的集中采购中心。

无疑这对于加强政府采购工作是个很大的促进。

但是，各地的集采中心，定位五花八门，定性、定位和运作方式有很大的不同。

况且，是否集采机构所作，就代表了集中采购方式呢？

笔者持怀疑态度。单就国家机关而言，现在就有：中央机关政府采购中心（中直机关）；人大机关采购中心；税务总局采购中心；人民银行政府采购；海关总署采购中心。笔者不明白，他们这些机关的资金来源难道不是财政部？这是集中还是算分散？

如果，一个省、市，除了指定组建的省、市政府采购集采机构以外，还有众多的各区县集采机构，算是集中采购，还是分散采购？目前的解释是，限额以上的归集采机构。那么达到限额的全部计算为集中采购了？反正，笔者以前见到多达数千台计算机集中采购招标，现在这种事情太少了。众所周知，采购招标的“数量和金额”大小，也是吸引众多投标方，参与竞争而取得良好效果的重要前提。

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6、关于质疑和投诉

记者报道说，““在二审法庭上，财政部的代理人指出，每年的政府采购涉及金额有数千亿元，难道这其中所有的投诉财政部都要介入调查？”

的确，今年年初，财政部连发三个文件，加强了有关供应商质疑投诉问题的管理，受到了人们普遍的赞赏和欢迎。但是，到底现在政府采购中的质疑和投诉情况整体如何？我们仍然不得而知。

有的政府采购问题专家谈到：

　　【四是供应商质疑有所增加。2006年中央国家机关政府采购中心受理的25件质疑、2件投诉中，涉及14个采购项目、总金额1.4亿元，占当年采购规模的1.6%。】

（引自《经济参考报》报道，5月18日，2007年政府集中采购工作会议在京召开。国务院机关事务管理局、财政部、审计署等相关部委负责人针对政府采购领域的形势进行讨论。审计署行政事业审计司司长鲍国明指出，审计署在去年的绩效审计中发现，政府采购领域存在六方面的问题之一。）【参见：《2007政府采购将着力4项务实措施破解领域难题》一文】


这是一个可信的权威的数据。从该统计可以看出，质疑投诉占有数量比例，但是，还不是无法应对的。

在财政部指定网站——中国政府采购网上，关于质疑投诉开设有专栏。笔者点击观看，发现只有2005年的一个案例：

《福州市财政局关于对福州华旭机械电子工程有限公司投诉的处理决定》2005年4月15日。

为什么大量新的案例没有体现？笔者不好猜测。也许，这个中国政府采购网与其他政府采购网站“分离”模式造成的……


在商务部的国际招标网上，有一个2002－2006年的质疑情况统计：

2002-2006年质疑项目统计    2002年    2003年    2004年    2005年    2006年
    质疑数量    质疑率%    质疑数量    质疑率%    质疑数量    质疑率%    质疑数量    质疑率%    质疑数量    质疑率%
总计    235    2.97    379    4.27    236    2.43    323    2.78    365    2.74
维持原评标结果    193    2.44    308    3.47    190    1.96    247    2.12    289    2.17
更改中标人    16    0.20    19    0.21    9    0.09    6    0.05    7    0.05
重新评标    7    0.09    20    0.23    21    0.22    43    0.37    26    0.19
招标无效    19    0.24    29    0.33    14    0.14    27    0.23    19    0.14


从2002-2006年质疑项目统计表可以看出：2006年被质疑项目较多，达到了365个，较去年增加了42个项目，质疑率下降了0.04%。其中有289个项目维持了原评标结果，7个项目更改了中标人，26个项目被要求重新评标，19个项目招标无效。总的来说，质疑项目的数量呈逐年增长趋势。

(笔者还不熟悉如何插入表格，烦请管理员协助，更正其格式！）

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7、与其他部委的关系和协调：

财政部与其他部委的关系，可能与对待发改委一样，是一种“井水不犯河水”的关系。

正如本次案例中财政部有关官员所讲的那样，怕干扰了别的部门的工作，或者“重复处理问题”等等。

政府采购法第四条，明确规定了“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。这样，财政部门必然要与发改委，建设部等部委产生工作联系。如何协调、统一呢？我们不知道？曾经有一个发改委牵头的“招标投标部际协调会议的办法”。细看一下，它的规定中，不包括政府采购内容。政府采购工作，财政部门是主管的法定部门，有无类似的协调会议？它的模式又是怎样的？

在上述《2007政府采购将着力4项务实措施破解领域难题》一文中，专家们还提到：

【日前，财政部发布了《自主创新产品政府采购预算管理办法》(简称《预算管理办法》)、《自主创新产品政府采购评审办法》(简称《评审办法》)和《自主创新产品政府采购合同管理办法》(简称《合同管理办法》)三办法。据悉，这是我国首次出台促进自主创新产品政府采购的具体政策。但是，在科技部等相关部委没有颁布《国家自主创新产品目录》和配套政策前，对采购人、企业而言，三办法仅是一场热身游戏。】
…… ……

也许还有其他种种问题。

笔者感到：财政部门需要不断地，与时俱进地改革原有的工作模式，才能更好的适应国家和人民群众的的实际要求。

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8、具体到该案，财政部把原告的投诉转给发改委的“重大办”处理，这种模式也是有问题的。从记者报道文章中，我们可以看出，原告的律师讲，“我们的投诉就涉及发改委，如果再由发改委受理投诉，还有什么意义呢？”谷律师认为，这种工作模式理应被打破，一审判决应该维持。
笔者查询到当时的招标公告，确实，采购招标人是“发改委和卫生部”。这种情况下，把投诉转发，等于把“告状”转给被告人处理，显然是有问题的。一般情况下，我们一些部门都存在“同体监督”问题。人们还总结说：“下级监督上级，不敢；同级监督同级，太软；中央监督地方，太远”。其中许多问题，需要仔细研究。

财政部和其他部门一样，都是国务院的重要组成部分，是支撑起共和国大厦的台柱。我们既不希望看到部门之间打架，也不希望“井水不犯河水”；而是希望他们互相配合、通力合作，率领广大群众，把我们的国家搞得更好。

未完，待续

招标新手

需要改进的地方太多了啊  晕了   [s:4]

c_xy

好文，佩服一下。