【权威专家解读实施条例3】刘慧：条例尽显全面深化改革思维

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【权威专家解读实施条例3】刘慧：条例尽显全面深化改革思维


2015-03-02  中国政府采购报  微信


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“政府的权力并非绝对的和纯粹自上而下的，无论是否愿意，市场和社会力量在国家治理中的作用会日益增强。这也是党中央通过对形势的正确判断而部署全面深化改革的深度思维。随着依法治国的全面推进，社会和市场正在通过各种途径对政府权力领域和政府采购施加影响，顺应社会发展方向调整政策和法规是改革的必然。”

国际关系学院党委书记 刘慧

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）本应作为对政府采购法的补充及时出台。但是，经过12年艰苦穿越而诞生的“此”《条例》已非“彼”《条例》，无论在主旨动机还是在内容含义方面，《条例》都对政府采购法有新的突破。

一、举纲张目综合治理，体现全面深化改革的积极思维

全面深化改革是党的十八届三中全会提出的总目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革做出系统部署。十八大之后改革思想的精髓是敢于碰硬，啃硬骨头，通过深化改革，进一步破除阻碍经济发展的体制机制弊端，协调好各个方面的利益关系，化解社会矛盾。

我国政府采购的几个特点使它突出于其他领域：首先涉及巨大的资金。每年超过万亿的政府采购金额预示着巨大的市场机会和经济利益，也包括相关主管部门的巨大权力；其次，法律要求使用集中采购的方式，使得全国政府采购项目80%以上使用公开招标，65%左右使用集中采购方式；另外，操作过程涉及全社会各级各类机构，包括政府部门、事业单位，还有采购方、代理方、供应企业，有在公共领域掌握资源的部门，也有不掌握资源但有需求的机构，还有关心公共资源使用和流向的全社会纳税人，有提供公共服务的组织者、采购者，也有公共服务的受益者，更有期望得到更高质量、更公平享受机会的百姓。如此情况使得政府采购成为一个多重利益交织、交锋的领域；加之我国法律要求的集中采购模式，使得政府采购在每一个环节、每一个结果所暴露出的问题都会成为社会高度关注的热点。

反观我国的政府采购法，2003年颁布实施后确实解决了当时社会中的突出矛盾，为原本无序的政府采购活动建立规章，明确了主责、负责机构。法律实施后，实践中的矛盾与问题日渐凸显，在政府采购操作过程中，各类采购因地区、项目、时间、需求各异，全国情况复杂，法律又没有赋予各地方或部门因地制宜制定详细规则的权力，导致采购部门和代理机构对法律、操作程序解释各不相同。与此同时，国家科学治理体系远未形成，整个社会管理生态环境不佳，许多新兴矛盾无法经由政府采购主管部门一家协调处理，倒逼政府采购主管部门以头痛医头的方式，通过制定各种相关规章，完成其臂长所及的所谓分内之事。于是出现了有关政府采购“办法”与“规章”林立、社会对政府采购领域诟病同步增长的局面。

解决上述问题的办法之一是综合治理。《条例》在许多地方体现了这一理念。如《条例》第十一条提出采购人应当……建立政府采购内部管理制度，科学合理确定采购需求。《条例》第十三条规定国务院财政部门应当通过制定采购需求标准，实现经济发展等目标。采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度。采购代理机构应当提高编制采购需求、采购文件，拟定合同文本和优化程序的专业化服务水平。

二、突出专业化和社会监督，体现国家治理和公共管理的科学理念

中央全面深化改革的精神是破解发展难题、创新发展模式，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。科学化是国家治理和部门管理的核心。科学化的一个重要体现是专业化：科学的制度体系、科学的流程、科学的标准。科学的制度体系要求顶层、系统地设计，突出对政府采购领域和所有相关部门的整体治理，目标是从根源上整体地、彻底地解决问题；科学的流程要求每一步规范都“接地气”，切实起到通畅和约束作用，目标是减少人为因素和自由裁量权；科学的标准要按照国际或国内通行标准，或由专业人士制定采购项目标准和规则，采购活动严格按照标准进行，以保证采购的结果符合需求标准和质量要求。

过去我国政府采购法及相关制度对采购专业化的要求重视不够，采购人和采购代理机构的专业化水平没有资质标准衡量，造成采购代理市场鱼龙混杂，供应商资格也存在问题，小蛇吞大象的情况时有发生，不专业不内行导致采购项目稍有变化、情况稍显复杂就无法处理。此外，政府采购长期存在一种现象，即不论是作为政府部门的用户还是作为消费公共服务的大众，难免对采购结果不满意不买账，原因之一便是需求标准设定不科学。政府部门需求与大众对公共物品（设施）的需求预期存在差异，而政府采购法却并未对此区别对待，最终使得采购结果难以满足大众期待。

针对这一情况，《条例》将政府采购法中较为笼统的说法重新细化，如政府采购法将服务定义为除货物和工程以外的其他政府采购对象，《条例》则对此进一步解释：政府采购法所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。由于消费对象不同，需求自然不同，《条例》第十五条规定，采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。这样，采购方式、评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，所有采购方式中的程序设计都要符合“先提供或获得明确需求、后竞争报价”的原则要求。

《条例》在采购流程科学化方面建树显著，程序细化规范达到18条。同时，对政府采购法存在的疏漏进行弥补。政府采购法第四十三条规定 政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。此项规定给予了当事双方较大权力，使许多政府部门购买者把本应体现公共利益的政府采购混同于一般性的私人采购，以为“只要省钱就好”或者“只要我满意就好”。

《条例》明确提出，要制定政府采购合同标准文本，而非以往规定中提出的制定合同必须具备的条款。同时，由于采购项目时时发生，现实中无法对件件合同进行审查监管，因此，《条例》规定合同签订之后必须在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，畅通了社会监督的渠道。从其他一些环节的规定也可以看出《条例》的指向，如不用现金形式缴纳保证金，并规定金额的上限；采购人应当及时向中标或者成交供应商支付采购资金等。此外，《条例》细化了各方当事人的法律责任，对法律列举的包括采购人、采购代理、供应商在内的当事人的法律责任进一步细化，对采购人员、评审专家、（其他）当事人等法律不曾规范的相关人员也进行规范，显示出立法者对当前乱象治理的决心与力度。

有了规则，方可监督。规则越详细，越能实现真正的监督。《条例》对监督和审查进行了改革性约束，一是转变了对采购代理部门监管方式；二是将监督重点从过程转移到采购结果。《条例》第十六条规定，政府采购委托代理协议，应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代理权限。在《条例》第七章、第八章中，把相关当事人、相关环节中的责任一一明确，规定对相关机构的考核。

三、发挥市场优势，扩大社会在国家治理中的作用

十八届三中全会的《决定》，提出“要推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的市场机制建设目标，指明了市场规则的核心作用。政府采购曾出现的问题不少源于政府包揽过多，却限于人员与能力不足。《条例》重视解决政府和市场的关系，让市场在政府采购的一些环节上起作用，甚至起决定性作用，让政府的作用发挥在应当和必须发挥的地方。

开放市场，前提条件是信息公开与共享。《条例》对政府采购必须公开的环节作出规定：一是采购信息须公开。政府采购项目信息应当在指定媒体上发布。采购项目预算金额应当在采购文件中公开。使用单一来源采购方式时，还应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示；二是要求公开政府采购项目采购标准，它关系到质量、规格、性能等要求；三是公开结果。中标、成交供应商确定后，应当在指定媒体上公告中标、成交结果。四是公开采购合同。采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。五是公开投诉处理结果。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告。

此外，《条例》还对公开内容也作出具体规定，第四十三条提出中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地质和联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，评审专家名单。

当然，在市场开放方面，《条例》今后还有更多延伸的可能性，包括采购项目标准的制定、供应商和项目库的制定、网络平台的建设、政府采购专业化建设、公私合作建筑和服务项目等。

应当看到，政府的权力并非绝对的和纯粹自上而下的，无论是否愿意，市场和社会力量在国家治理中的作用会日益增强。这也是党中央通过对形势的正确判断而部署全面深化改革的深度思维。随着依法治国的全面推进，社会和市场正在通过各种途径对政府权力领域和政府采购施加影响，顺应社会发展方向调整政策和法规是改革的必然。