张兴和：公共资源交易“合肥模式”的探索与实践【转贴】

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张兴和：公共资源交易“合肥模式”的探索与实践

时间：2013-08-20 16:55:38 来源：中国公共资源交易网 作者：张兴和

尊敬的各位领导、各位专家、各位嘉宾：
　　非常荣幸、也非常高兴能应邀参加2013年全国公共资源交易高峰论坛，有这样一个机会和全国公共资源交易机构的管理者以及从事公共资源交易理论研究的专家学者进行交流学习，共同探讨公共资源交易事业的管理路径、创新做法和发展方向。下面，我结合合肥公共资源交易的发展历程和探索实践，对公共资源交易事业的改革发展谈几点体会和认识。
　　一、全国公共资源交易事业的改革与发展
　　（一）全国公共资源交易事业的发展历程
　　所谓公共资源交易就是指公共资源配置的市场化过程。当前，公共资源配置的水平和效率，已经成为评价政府执政理念、工作能力的一个重要标志。长期以来，公共资源配置存在效率低、成本高、容易产生腐败等问题已经是不争的事实。随着市场经济体制的不断完善，公共资源配置中逐步引入了公开招标、拍卖、集中采购等市场竞争机制，极大地提高了公共资源的使用效能和配置效率，对从源头上预防公共资源交易过程中的腐败行为起到积极作用。在此过程中，全国各地政府通过探索对交易方式、监管模式等实施改革的公共资源交易模式逐渐形成。
　　1999年，珠海市率先在全国进行了公共资源市场化改革，拉开了我国公共资源市场化改革序幕。2002年，浙江省绍兴市率先成立全国地级市中第一个统一的公共资源交易平台。2006年，合肥市实施招投标体制改革,将全市建设项目、土地交易、产权交易、政府采购的公共资源交易从原主管部门剥离出来，统一整合组建合肥招标投标中心，成立合肥市招管局履行统一市场监管职能，使招投标成为公共资源配置过程中的一个独立环节运行,被外界称为“合肥模式”。2006年12月，湖北省招标投标工作管理委员会及湖北省公共资源交易管理办公室正式挂牌成立，这是全国第一家省级公共资源交易综合管理机构。2008年12月，按照一个中心城市设立一个市场的原则，江西省和南昌市共同组建了“省市合一”的公共资源交易中心。近年来，在中纪委和各级政府的大力推动下，国内统一规范的公共资源交易市场建设势头迅猛。据不完全统计，截至2012年底，全国已建立县级以上统一规范的公共资源交易市场1190个，其中省级市场14个，地市级市场229个，县级市场947个。
　　（二）全国公共资源交易事业发展中存在的问题
　　由于各地区域经济、体制改革、人员结构、发展历程之间的差异，国内公共资源交易市场存在着市场主体不健全、市场发展不平衡、市场机制不完善、市场监管不到位等许多亟待解决的问题。一是法律体系不健全。虽然有“招标投标法”、“政府采购法”等法律从行业的角度对交易行为进行规范，但在实际运营中由于缺乏统一的法律体系，法律之间、部门规章之间存在着直接的冲突，在很大程度上制约了改革的深入；二是运行规则不统一。全国各地公共资源交易市场基本处在“谁主导、谁受益”的无序状态和各自为政的封闭状态。存在着多头管理现象，缺乏集中有效的指导、协调和监管；存在着监管水平参差不齐的现象，监督管理出现“越位”、“错位”或“缺位”，造成公共资源交易管理与监督的混乱。三是评标专家队伍管理滞后。有的地区评标专家库人员偏少，专业不配套，选择面较窄，影响了评标结果的公正性。有的地区评标专家库分散设置、重复建设，既浪费了资源，也增加了监管难度。四是市场管理不规范和诚信体系缺失。有的地方无视法律规定，将依法应公开招标的建设项目直接发包，明招暗定；有的为规避招标将项目化整为零、肢解发包；有的地方围标串标时有发生，或挂靠经营、非法分包、违法转包，导致出现“一流企业中标、二流企业进场、三流企业施工”的现象。五是交易中心建设滞后，电子化进程缓慢。部分交易中心场地有限，设施简陋，封闭评标、监控系统等“硬件”设施达不到规范要求。公共资源交易电子化进程缓慢，电子化标准和规范不统一、系统不衔接，一定程度上影响了公共资源交易信息资源的共享和融合。
　　（三）全国公共资源交易事业的发展趋势
　　随着经济社会的快速发展，特别是政府职能转型的客观要求，中央审时度势，在全国各地“自下而上”探索的实践经验基础上，积极推进公共资源交易“自上而下”的改革。2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办 发22号），明确提出各地要建立公共资源交易市场，至此，公共资源交易平台建设被正式提上日程。特别是党的十八大以后，中央加快了公共资源交易体制改革的推进步伐。李克强总理在新一届政府第一次廉政工作会议提出，要加快推进公共资源交易市场化改革。2013年3月，国务院办公厅下发关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》中也明确提出整合建立统一规范的公共资源交易平台。
　　由此可见，这场自下而上的、由地方政府推动、逐步推向全国，进而上升到国家层面，再“自上而下”推动的公共资源交易领域改革已经成为“大势所趋”。同时，在公共资源领域改革和实践中暴露出来的诸多腐败问题，也迫切需要进一步深化公共资源交易市场化配置改革，可以说，公共资源交易领域的改革也是“势在必行”。
　　二、公共资源交易“合肥模式”的探索与实践
　　（一）合肥公共资源交易事业发展历程
　　合肥公共资源交易的发展历程可以概况为3个阶段，2006年前，主要实行的是按部门管理权限，分行业分别开展公共资源交易管理和操作的模式，我们可以称之为合肥公共资源交易的“1.0时代”；2006年后，将分散在财政、国资、国土、建设、水利等各行业主管部门的公共资源交易通过体制改革，组建统一的操作平台和监管机构，我们称之为合肥公共资源交易的“2.0时代”；以2013年5月1日《合肥公共资源交易管理条例》正式颁布实施为标志，建设区域性公共资源交易平台，打造公共资源全领域交易格局的合肥公共资源交易已迈入公共资源交易的“3.0时代”。
　　（二）合肥公共资源交易市场运行情况
　　自2006年合肥市推进公共资源交易改革以来，我们始终秉承“规范+创新”的理念，以“制度+科技”的手段，以“监管+培育”市场为目标，健全完善公共资源交易监管服务体系，大力推进公共资源交易诚信体系建设，着力构建公共资源交易防腐的长效机制，为全国公共资源交易事业发展做出了积极的贡献。一是取得了显著的经济效益。截至2013年6月底，合肥招标投标中心近7年来累计完成工程建设、政府采购、产权交易、土地拍卖四大领域公共资源交易项目21555个，总交易金额达到4035亿元，节约和增值资金累计达到1126亿元。尤其是2012年，合肥招标投标中心首次实现进场交易额突破1000亿元，正式跻身全国公共资源交易千亿俱乐部行列。圆满完成新桥国际机场、轨道交通一二号线、环巢湖生态治理、市政高架、廉租房、公租房等一大批重点建设、生态环保和民生项目，吸引了中建、中铁、中交等一大批国内知名的设计和施工企业参与合肥的城市建设，形成了具有合肥特色的公共资源交易事业发展的格局。二是产生了良好的示范效应。“合肥模式”得到了中纪委监察部、国家发改委、国务院法制办、住建部以及各省市纪检监察和公共资源交易同行的肯定和高度关注，被广泛吸收、借鉴和运用；全国各地到合肥公共资源交易市场调研学习的各类考察团800余批，《人民日报》、《中国纪检监察报》、《中国建设报》、《公共采购》杂志、新华社等国家及省市主流媒体，从多角度介绍合肥公共资源交易改革的经验和做法，原中央政治局常委、中纪委书记贺 国强同志专门在反映“合肥招投标”做法的新华社动态清样上做出批示，可以说，“合肥模式”为全国公共资源交易领域改革做出了积极探索和贡献。三是产生了较大的政治效益。六年多来，未出现领导打招呼、批条子等干预、插手招投标现象，未发现一起领导干部在招投标过程中有腐败问题，未发生一起因交易环节问题引起的重大质量安全事故。特别值得一提的是，在近年来公共资源交易市场的众多投诉案件中，没有一件是针对我们公共资源交易，从业人员的，可以说，我们既规范了市场，又保护了干部。
　　（三）合肥公共资源交易事业的创新路径
　　1、注重顶层设计，实现体制创新。2006年，合肥市委市政府破除部门利益格局，建立起“一委一局一中心”的公共资源交易组织架构，使公共资源交易作为公共资源配置过程中的一个独立运行的环节，与其他部门分段作业、分权制衡，为有效制约和监督权力运行奠定了基础。按照“一市一场”原则，将所有依法必须公开招标的公共资源项目统一纳入合肥招标投标平台上公开交易，完成了分散交易向集中交易、分散监督向综合监督的转变。体制改革构建了“决策、监管、操作”三分离的公共资源交易监督管理模式，实现了“四个统一”。一是统一运行平台，实现各类项目统一平台操作；二是统一了操作机制，实现政府项目统一代理；三是统一评标规则，即“有效最低（高）价”评审办法；四是统一监管管理，统一由市招管局履行对公共资源交易环节的监管管理和统一执法。可以说，合肥市公共资源交易体制改革以其“规模之大、改革之彻底”被外界广泛关注。
　　2、注重夯实基础，实现制度创新。2006年，合肥市委市政府出台了《关于建立合肥招标投标统一市场进一步加强和规范招标投标管理工作的意见》；2007年，合肥市政府颁布了《合肥市招标投标监督管理办法》（市政府126号令）。2012年，结合公共资源交易事业发展趋势和工作实际，推动《合肥市公共资源交易管理条例》的地方立法，并于2013年5月1日起正式颁布实施。这三项纲领性文件的颁布出台为合肥公共资源交易改革奠定了坚实的制度基础。针对监督管理、业务操作、各方主体的规范，深入推进在市级政策、部门文件、内部管理三个层面的公共资源交易制度体系建设，出台了规范性文件100多项，使各类公共资源交易管理与服务活动更趋规范、科学、高效和透明。合肥公共资源交易的制度体系建设，尤其是《条例》的出台，为合肥公共资源交易事业的规范发展开启新的路径，为全国公共资源交易制度建设和立法工作提供可借鉴的“样本”。
　　3、注重规范建立，实现监管创新。以创新思维，积极构建公共资源交易的体内、体外和社会三元化监管体系。在体内，实行业务分段操作和工作流程防控，实施项目事前评审、标前备案审查、中标单位业绩公示、公共资源交易市场与建设施工现场联动、公共资源交易专项执法检查等方式，进一步强化标前、标中和标后的全流程规范化管理。在体外，实施由市监察局牵头、会同市招管局等9部门的联合监督机制，对招标投标违法案件进行查处，并通过报纸、网络等媒体公开予以曝光。在社会，综合发挥纪检监察、新闻媒体和群众监督作用。设立市纪委派驻监察室、市检察院派驻检察室，进行常态化监督。从人大代表、政协委员和社会民众公开聘请“大众监督员”作为公共资源交易现场监督员，对公共资源交易进行实时监督。体内、体外和社会三元化监管体系的建立，为全国公共资源交易领域的防腐开辟了新思路。
　　4、注重科技支撑，实现科技创新。以信息科技的大力应用强力支撑公共资源交易的高效运行，建立了“二库”（企业会员库、评审专家库）、“二网”（内部管理网、外部公共服务网）、“八系统”（网上公共资源交易系统、专家管理及自动抽取系统、电子竞价系统、保证金管理系统、涉诉资产交易系统、第三方支付系统、OA办公系统、全方位监控系统），实现了全流程网上交易。为净化公共资源交易市场、促进源头治腐、维护公平正义创造了新途径。
　　5、注重流程再造，实现程序创新。规范项目操作，从标前的项目申报受理、需求确定、标书编制，到标中的开标、评标、定标，到标后的约谈、回访和监管，实施全流程规范化管理。在流程各环节实行分段操作和分级管理，提高工作透明度，防范操作风险，做到了任务明确、流程透明、责任清晰。把在同一业务部门独立、封闭完成的交易活动，提升到公共资源交易统一平台上，变分类管理为流程管理，实现了以项目门类为中心的部门主导型向以流程为中心的流程主导型转变。流程管理模式的创新，为全国公共资源交易流程化、规范化管理提供了新探索。
合肥公共资源交易通过实施“体制、制度、监管、科技、程序”的“五大创新”，使市场配置资源的功能得以充分发挥，真正实现了公共资源交易“不找市长找市场、不找关系找平台、不找人员找网络”的特色模式。
　　（四）公共资源交易“合肥模式”成功的原因分析
　　近7年的改革实践，我们赢得了“体制新、制度全、领域宽、监管强、效益好、形象正”的社会评价，可以说，“合肥模式”是客观存在的。综合来看，合肥的成功经验离不开以下因素：
　　一是组织的力量。强有力的党政领导是合肥公共资源交易改革取得成功的关键。合肥市委、市政府始终高度重视合肥公共资源交易市场建设和发展，在公共资源交易制度体系建设、平台建设和人才队伍建设等多方面予以支持和倾斜，确保了公共资源交易各项工作的顺利推进。
　　二是干部的力量。6年多，21000多个项目，凝聚了合肥所有部门干部的共同努力和辛劳，特别是奋战在项目操作一线的干部职工，任劳任怨、全力以赴，为合肥公共资源交易事业的发展做出了积极的贡献。所以说，干部的认识水平、管理水平、专业水平和协调组织能力是取得成功的主要力量。
　　三是制度的力量。遵循“把权力放进制度的笼子”的原则，以“三个纲领性文件”为指引，结合工作实际，深入推进市级政策、部门文件、内部管理三个层面的公共资源交易制度体系建设，有效地构建了制度的笼子，让所有的权利运行在制度的约束下有序运行，有力保障了公共资源交易事业的发展。
　　四是创新的力量。创新是公共资源交易工作的灵魂。在改革实践中，始终秉承改革理念，坚定创新步伐，将创新融入公共资源交易运行机制、监管制度、信息平台、操作流程等一系列改革措施，把创新深入到具体的项目、每一项管理中，以创新实现管理的提升和程序的完善。
　　可以说，合肥公共资源交易事业在自身不断发展、不断进步、不断前进的同时，为全国公共资源交易事业的改革和发展提供了的可供探讨的“发展样本”，我们也真诚的希望，通过与大家的交流，进一步完善和提高我们的工作。最后，希望在座的各位领导和专家学者能继续关注、关心、支持合肥公共资源交易事业发展。谢谢大家。
　　（本文系2013年全国公共资源交易高峰论坛书面交流材料之一。作者张兴和：合肥市招标投标监督管理局副局长）


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