公共资源交易管理的规范化研究【转贴】

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公共资源交易管理的规范化研究

作者：高卫斌 河北金融资产交易所副总经理来源：《产权导刊》2013-08-04 15:10

[摘要]建立公共资源交易平台，规范公共资源交易管理，是政府加强市场监管、促进廉政建设、优化发展环境等方面的重大创新，也是合理有效配置市场资源的重要途径。目前，我国许多地方都进行了公共资源管理体制的改革，搭建了公共资源交易管理的基本框架，呈现良好的发展态势。但也存在着诸如管理体制不顺、制度落实不到位、信息化程度较低、交易监管错位等问题。这些问题需要我们对公共资源管理工作继续研究和探索。

1 发展现状
近年来，党中央、国务院在建立健全惩治和预防腐败体系、治理工程建设领域突出问题等重大决策部署中，对建立完善统一规范的公共资源交易市场提出了明确要求，把工程招标投标、国有产权交易、政府采购、土地使用权和矿业权出让等公共资源交易活动归并集中，建立统一规范的公共资源交易市场。
目前，公共资源交易市场建设呈现出蓬勃发展态势，全国已建成县级以上统一规范的公共资源交易市场730个，其中省级市场8个，市（地）级市场159个，县级市场563个。以河北省为例，2012年河北省委省政府办公厅印发《关于建立统一规范的公共资源交易市场的意见》，明确规定了公共资源交易市场的机构性质、纳入市场交易的公共资源范围、公共资源的交易流程及相关责任考核机制等，并要求到2013年年底，全省实现公共资源交易活动全部纳入统一交易市场。同年，省质量技术监督局发布了《河北省公共资源交易中心建设与管理规范》，它从约束范围、规范性引用文件、术语定义、建设方针、工作职责、交易控制、秩序管理、机构人员、设施建设、信息化建设等10个方面对公共资源交易平台建设和运行提供了具体要求，成为国内关于公共资源交易平台建设和管理的首部地方标准。意见的出台与标准的制定，标志着河北省公共资源交易中心建设与管理开始迈向统一规范的目标。在此指导下，各地都高度重视公共资源交易平台管理与制度体系建设，进一步完善了运行机制和监督机制，使公共资源交易活动从原来的“分散交易、独立监管”转变为“集中交易、联合监管”，初步将各项公共资源交易活动纳入规范化、法制化轨道，为促进公平竞争、优化资源配置、有效预防腐败，构建起了有力的制度保障。
2 存在的问题
2.1 相关管理制度的滞后，影响了集中管理的实际效果
随着河北省出台了对公共资源交易市场统一规范的有关规定，现有的对各类公共资源具体管理的法律法规已显滞后。这些规定多是从行业或部门角度出发，与公共资源交易统一集中管理的现实需求不相适应。同时，各地和各有关职能部门在探索公共资源交易市场建设的过程中，各自依据对相关法律法规不同的解读，对公共资源统一集中管理分别做出了不同的政策安排，影响了集中管理的实际效果。
2.2 相关管理模式的紊乱，制约了集中管理的作用发挥
从理论上说，对公共资源交易实行统一集中管理应该采取“决策、监管、操作”三分离的模式。但在实际操作上，管理模式比较混乱。在机构性质上，对公共资源交易集中管理的单位有的是企业，有的是自收自支事业单位，有的是全额拨款事业单位；在管理部门上，有的是发改委牵头管理，有的是财政部门牵头管理，有的是政府政务中心代为管理等；在人员配备上，各单位各自分别调配，多数为兼职人员，业务素质参差不齐，服务水平也比较低。这就导致履行职能的出发点不同，监管和服务水平也存在差异。
2.3 信息平台建设的滞后，不利于集中交易的功能整合
目前，多数公共资源交易平台没有应用信息共享技术，无法开展以互联网等流程的公共资源交易信息优化和功能整合，交易活动重复操作、准确性差、可靠性低等问题得不到根治，各交易主体之间没有快速及时透明的信息传递和共享机制，难以形成对市场需求变化的快速反应能力，使得交易信息平台综合协调能力薄弱，增加了交易成本，影响了竞争能力。同时，公共资源交易信息平台涉及诸多行业和部门，缺乏统一规划，体制限制，信息资源和市场资源都较难整合，很难形成统一的网络平台。
2.4 有效监管制度的欠缺，背离了集中交易的改革目标
目前，多数地区的公共资源交易还缺乏联合统一的监管制度，监督职能分散在各职能部门，监管人员也由各职能部门指派，这些都造成了监管越位、缺位或不到位现象。一些行业行政主管部门往往从自身利益出发，制定适宜于本部门、本行业的监管规定，使得市场主体无所适从，也背离了统一公共资源交易市场的改革目标。此外，由于公共资源整合工作涉及政府有关行政主管部门的职能和权利的重新划分与调整，不免出现一些监管职权划分与工作衔接不畅的问题。
3 对策与建议
3.1 组建市场平台
多年来，河北省产权交易中心为推进全省国有企业改革、优化资源配置、实现国有资产保值增值，发挥了巨大作用，极大促进了产权合理流动及区域经济结构调整，成为包含国有产权在内各种所有制经济资源重组和有序流动的重要枢纽，成为除京、津、沪三大市场外位列前三的省级产权交易市场。截至2012年底，共完成交易项目4511宗，交易资产额1662.16亿元，未发生一例违规行为。
为贯彻落实中央和河北省有关指示精神，深入推进现代市场体系建设，推动政府投资和使用国有资金的工程项目、土地使用权和矿业权进场交易，应尽快在河北省产权交易中心的基础上加挂“河北省公共资源交易中心”牌子，以最快、最简洁的方式将河北省公共资源交易市场建立起来。目前，可先推动政府投资和使用国有资金的工程项目和矿业权进场交易（省一级没有土地使用权的交易），再逐渐整合其他公共资源进场交易，最终建成统一规范的公共资源交易市场平台体系。
3.2 理顺管理体制
理顺公共资源交易的管理体制是合理划分政府部门在公共资源交易管理、办理、监督等项工作职责的首要基础，是推动公共资源配置规范有序发展的重要保证。应按照决策权、执行权、监督权既相互制约、又相互协调的要求，合理划分政府有关部门、公共资源管理中心、交易中心、纪检监察机构的管理、办理、监督等事项职责，将公共资源交易的操作环节从行业主管部门中剥离出来，纳入公共资源交易市场，按照市场原则进行交易。公共资源交易市场要由各地方政府负责建立，不应隶属于任何行业主管部门、监管部门，防止因管办不分、同体监督产生廉政风险，保证公共资源交易活动公平公正、依法有序开展。
应对现行有关法律法规进行修订，抓紧制定出台全国统一的公共资源交易集中管理法规，提升公共资源交易统一集中管理的法律地位。还应建立考核体系，以国家有关法律法规为依据，从业务管理、规范服务、服务对象评议、安全卫生及公共道德等方面，对参与公共资源交易管理的政府有关部门及其工作人员定期组织考核，并将这一考核体系纳入政府目标管理考核体系之中，以保证公共资源交易管理沿着科学、规范的轨道发展。
3.3 健全规则体系
政府相关部门要加强对公共资源交易管理工作的政策研究，从制度化、规范化、科学化着手，根据有关法律、法规、规章，健全公共资源交易管理、中介服务管理、企业信用管理、投诉处理等方面的制度建设，建立一套统一、规范的交易规则和制度体系。比如，统一规范招投标政策标准，全面实施招标资格后审制度；建立跨区域、跨领域统一使用的评标专家库，克服因行业或专业特殊导致专家库里专家面太窄的限制，严格评标专家的资格认定，加强对评标专家的培训、考核、评价和档案管理；建立统一的公共资源交易诚信体系，制定信用调查、信用评级、信用记录、失信惩戒等信用服务行为的管理规定，对进入交易中心的交易活动情况（包括信誉评价、项目考核、合同履约、黑名单等）进行记录，逐步建立起交易当事人、代理机构、评标专家的诚信档案，形成规范有序、严格自律、诚实守信的交易市场信用体系。
3.4 强化信息化建设
实现公共资源交易平台的信息化是有效预防腐败、实现公共资源市场化配置的可行之路。要充分利用国家有关部门确定的信息发布媒介和地方政府的信息管理平台，构建信息服务链，建立统一的公共资源交易网和业务处理系统，实现网上发布信息、网上报名、网上收费、网上下载招标文件、网上抽取评标专家、网上投标、网上评标等流程，既能够提高工作效率，又可以避免人为因素干扰，确保公共资源交易活动的公开、公平和公正。此外，应加强交易平台的标准化建设，完善各类交易项目操作规程、交易规则和示范文本，制定电子化招投标数据接口标准等，以标准化建设促进精细化、规范化、制度化管理。为约束自由裁量权，避免重复建设，国家或省一级应开发建设统一的公共资源电子交易系统，实行全省或全国一网。
3.5 培育服务功能
各地应对照已经出台的公共资源交易中心建设与管理规范，结合本地经济社会发展实际，加快建立统一规范的公共资源交易市场，明确交易平台的单位性质、受理业务范围、运行机制、业务流程、硬软件设施标准、从业人员资格和管理模式等。在此基础上，进一步培育和完善交易中心的服务功能，广泛吸引社会各种资源交易进入交易中心。政府有关部门要大力培育、发展招投标代理公司、采购代理公司、产权拍卖公司等涉及各种资源交易的中介服务机构，形成竞争有序的资源配置方式，避免交易中心自身成为中介代理机构。进一步探索、扩大公共资源交易服务范围，逐步向股权交易、专有技术转让交易等方面扩展。尝试建立公共资源交易的目标客户群体，服务地方招商引资工作，服务区域经济社会发展。
3.6 完善监督管理
要建立以法律监督为主线，以市场监督、职能监督、纪检监察监督、社会综合监督为辅线，形成一整套自上而下、内外共管、全方位、多层次、合理有效的多元化公共资源交易监督管理体系和运行机制。
一是加强市场监管。由公共资源交易统一集中管理机构按照交易市场集中管理的交易规则和制度，对参与公共资源交易各个主体的市场活动进行实时监管，以维护交易市场的秩序。
二是加强职能监管。各类公共资源交易活动进入交易市场后，有关行业主管部门、监管部门不再从事公共资源交易过程的具体操作，而应对交易过程各环节实施有效监督，重点放在对公共资源交易的行业管理和行政监督层面。如在招标前，严把招标方式关和准入条件审核关，防止违反国家产业政策、未依法履行前置审批手续的违规项目进场交易；在招标中，严格招投标流程管控，防范领导干部违规插手干预、明招暗定、串通评标等问题；在招标后，抓好合同履约和工程质量安全，防止转包和违法分包、擅自变更设计、偷工减料等问题。
三是加强法纪监督。由纪检监察机关对公共资源交易统一集中管理机构、政府各有关职能部门和相关管理部门履行职能情况实施监督，及时纠正和查处行业主管部门和监管部门监管不力、渎职侵权，领导干部和公职人员违规插手干预公共资源交易活动谋取私利等违规、违纪、违法行为，维护公共资源统一集中交易过程的合法性和结果的公正性。
四是完善社会监督。通过公开各类招投标信息、过程和结果，畅通投诉举报渠道，发挥媒体、公众的社会监督作用，提高监督的综合效果。


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