黄冬如：公共资源交易改革急需明确几个问题【转贴】

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公共资源交易改革急需明确几个问题

黄冬如

2015-08-25

    相对于行政审批职能改革，公共资源交易改革涉及范围广、改革难度极大，触碰利益格局更深。如何运用改革的智慧、力度和韧性，确保这一领域的改革破题，是始终困扰党和政府的难题。从目前全国形势看，要整合建立统一规范的公共资源交易平台，急需明确一些重要问题。


    通过立法解决“无法可依”问题


    “依法行政是政府部门必须坚守的基本原则”。公共资源交易平台既然在全国已经形成基本模式，改革就需要通过立法解决“无法可依”问题，通过法律制度建设来指导公共资源交易实践。


    公共资源交易立法是一项技巧性非常强的法律工作，可以从这一领域所体现的公共性、交易性、资源性，去寻求公共资源交易法律的基本性质、基本目的、基本原则、基本内容。同时也要保 持政府采购、工程招标投标、土地或产权交易等相对独立的法律体系。比如，采购或招标代理机构的法人治理或法人责任与公共资源交易平台立法的关系如何处理，这既要考虑到代理机构的 法人独立责任性，又要考虑公共资源交易平台的公共服务性地位。再如，公共资源交易立法是否会削弱或破坏产权、土地、政府采购等原来的体系功能建设问题，也是考虑的重点方面。


    有一种意见认为，公共资源交易平台建设通过政策推动即可，并不需要动用法律手段，因为它具有阶段性。理由有三：一是平台建设的几大主体如土地交易、产权交易、政府采购、工程招标 投标等都有相对独立的法律制度体系，且运行多年，较为成熟稳定。二是平台整合的初衷是合并同类项，解决之前出现的行为不规范、管办不分、信用缺失等问题。但随着平台整合的发展，土地交易、产权交易或政府采购等分行业的独立法人治理诉求会加强，专业化分工更意味着专业的精细化和行业的单一化，公共资源交易发展会受到其相关行业职业化、法律化和国际化挑战 。三是虽然公共资源交易在理论的深度和外延的宽度上都比现有的土地交易、产权交易或政府采购强，也具有时代发展趋势性，但公共资源交易理论建设十分滞后，难以支撑指导实践发展。 从现阶段看，该平台更适合以公共服务性为目标为分行业的理论及制度框架建设服务。


    如此看来，公共资源交易领域的法律或政策建设问题需要详细的调研论证和缜密细致的思考才能判断。


    形成规则统一的管理体系


    公共资源交易总量巨大，几乎涉及所有政府主体和市场主体，设立独立的交易管理监督部门理所应当。但由于历史原因、部门分割，理论滞后、职能界定难，以及现实情境等因素，管理机构的设立一直没有定论。


    各地实践也花开百样。有的在公共资源交易管理委员会下设办公室，起着一般性的组织协调作用；有的设立公共资源交易管理监督局，却无法界定部门职能与管理监督局的职能关系，且“无法可依”；有的将财政的政府采购管理职能纳入公共资源交易管理办公室，但未能有效体现管理作用。出现这些情况的主要原因还在于中央层面没有统一的对应管理部门，以及没有对地方的 统一的指导性意见。


    国际上，管理规范同一政府行为的政府采购与工程招标投标类管理职能由各部门分别负责。这种形式使政府招标与采购行为存在长期冲突，不利于政府工程、货物和服务采购规则的统一，割裂了全国统一市场的形成。


    结合地方经验，在中央层面设立或融合工程、货物和服务采购管理职能势在必行。此举能够促进现代政府采购制度治理体系和治理能力的形成和提高，这既是中国国情的需要，也是国际形势 的需要。


    当前各部委大力推行政府购买服务、PPP的实例，都与政府采购关系紧密，形成目标一致、规则统一的管理体系是单一制国家的必然发展趋势。政府工程招标投标在理论上属于政府采购，在国 际惯例上也属于政府采购。根据法律设定、政府与市场的关系、理论界定、国际惯例和时代发展趋势等原则，可以将各部委工程招标投标管理职能统一归并，由单一部门统一管理。时机成熟 或针对地方试点，可以将工程招标投标与政府采购管理职能合并，统一称为"政府采购管理"，并提升管理部门的规格，甚至可以独立设置管理部门。监督管理职能内容也可以从微观、中观或 者宏观管理方面予以界定。理体系是单一制国家的必然发展趋势。政府工程招标投标在理论上属于政府采购，在国际惯例上也属于政府采购。根据法律设定、政府与市场的关系、理论界定、 国际惯例和时代发展趋势等原则，可以将各部委工程招标投标管理职能统一归并，由单一部门统一管理。时机成熟或针对地方试点，可以将工程招标投标与政府采购管理职能合并，统一称为 “政府采购管理”，并提升管理部门的规格，甚至可以独立设置管理部门。监督管理职能内容也可以从微观、中观或者宏观管理方面予以界定。


    真正落实交易主体责权利


    如何依据法律要求，使交易主体（包括政府主体和市场主体）的权利、义务和责任真正落到实处，是公共资源交易改革的核心和关键。但实践中既存在政府主体无法履行法定责任的问题，如 有关部门通过审核招标文件（法律没有赋予的职权）、限定采购主体进入评审委员会（招标人或采购人组成评审委员会是法定职权）等方式限制招标人或采购人的职责履行，也存在政府主体 （招标人/采购人）推诿责任，将应有的职责推向代理机构或交易平台，使采购项目效益、质量和服务打折扣等问题。除了政府主体、市场主体，社会主体也是治理公共资源交易领域问题重要 依托。比如，相对于较为成熟，时期也较长的招标投标行业协会，政府采购全国性行业组织筹备多年仍未成立，但政府采购代理机构资质审批已取消。如何通过行业组织力量加强行业自律、 提升行业专业化建设，引导规范社会中介依法履行职能，成为各省市管理部门的“心头病”。


    这些问题的出现不是仅仅制度建设能解决的。明确交易主体职责既需要具体的行为规范，也需要建立诚信体系建设，包括政府主体、市场主体、代理机构、评审专家等各当事人的信用体系建 设。更需要公共资源交易相关主体的专业化建设，甚至职业化建设。这其中，行业组织承担着非常重要的使命和责任。当然，还包括法律的严格执行和有效的监督处罚。事实上，这些主体行 为建设还未真正建立健全。尽管法律制定的许多责任条款都很具体，但多年来许多仍是“休眠”条款，很少发挥应有作用。


    在中央层面整合公共资源交易平台难度大，利益格局深，部门意愿相对较低，需要国家高度重视，主动破局。地方实践经验多，也急需国家层面予以认同或规范。


    不难看出，由于利益格局的阻碍，法律制度的掣肘，思想认识水平的差距，改革方案依然需要在法律、管理和主体等问题上明确统一，而不仅是单纯物理平台整合或信息技术平台整合。国家对该领域的重视程度，改革方案对地方和社会呼应程度，都昭示着公共资源交易领域改革的成果取向。


    （文章发表于《中国经济导报》）


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