周显发：公共资源集中交易如何防范腐败风险【转贴】

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公共资源集中交易如何防范腐败风险

发布时间： 2015-01-05 作者：周显发   来源： 公共采购信息网

    摘要： 近年来，党中央、国务院高度重视公共资源交易市场建设工作，明确要求要整合建立统一规范的公共资源交易平台，推进公共资源集中交易、集中监管。


　　近年来，党中央、国务院高度重视公共资源交易市场建设工作，明确要求要整合建立统一规范的公共资源交易平台，推进公共资源集中交易、集中监管。目前，湖北省已基本完成招投标项目集中交易向公共资源集中交易转型，全省省市县三级建成公共资源交易中心93个，基本形成“统一进场交易、统一信息发布、统一操作规程、统一进行监管”的公共资源集中交易工作机制。2013年，全省各级公共资源交易中心完成进场交易项目20343个，交易金额4358.45亿元，同比增长48.2%，节资增值337.78亿元，取得明显社会经济效益。


    但是，公共资源集中交易会不会衍生集中腐败，如何防范腐败风险，一直是党委政府领导和社会公众最为关切、最为担忧的问题。本文试图通过梳理省内外公共资源集中交易和集中监管的成功经验做法，研究探讨公共资源集中交易腐败风险防范的最佳途径，尽可能消除党委、政府各级领导和社会公众对这方面的疑虑和担忧。


　　完备的管理制度是防范腐败风险的法制保障


　　在公共资源交易过程中，腐败风险防控比腐败惩处更重要。在公共资源交易管理制度建设中，系统性是基础，统一性是关键，科学性是重点。


　　构建公共资源交易管理制度体系。通过基础法规制度建设，确立公共资源交易综合监督管理体制机制，着重解决体制构架、平台建设、职责分工、集中交易、集中监管等重大问题。省政府已颁布《湖北省招标投标管理办法》(省政府令第306号)等政府规章3个，《湖北省招标投标综合监督管理条例》被列入今年省人大正式立法计划，可望今年底或明年初颁布实施;以公共资源交易规则、交易程序为主线，建立健全操作层面的管理制度体系，着重解决平台运行、信息发布、开标评标定标、评标专家管理、异议投诉处理、市场信用管理、交易文本规范等具体问题。近几年，省政府、省公共资源交易管理委员会、省公共资源交易监督管理局单独或会同有关行政主管部门出台了《湖北省公共资源交易中心运行管理规程》等40多个规范性文件，下一步在修订完善现有制度基础上，根据市场管理客观需要，适时制定出台相关制度。


　　促进公共资源交易管理制度统一。充分发挥公共资源交易综合监督管理体制优势，分层级制定出台管理制度。如涉及所有行业、部门的，或者涉及多个行业，由多部门沟通协商形成的成果性管理文件，以省政府或者省公共资源交易管理委员会名义颁布实施;涉及公共资源交易市场综合监督管理和公共资源交易中心运行行为规范的管理文件，由省公共资源交易监督管理局单独发布;涉及一个或者几个行业的管理文件，一般由省公共资源交易监督管理局联合有关行政主管部门发布;还要通过公共资源交易有关规范性文件清理，以统一的标准和尺度逐条审核所有清理范围内的文件，修改一批，废止一批，以促进公共资源交易管理制度统一。针对文件清理中发现的问题，省公共资源交易监督管理局印发了《关于进一步规范公共资源交易(招投标)综合监督管理工作的通知 》(鄂公共资源局〔2014〕7号)文件，明确提出整改要求，并尽可能减少制度层级和数量，力求全省上下规则统一。


　　确保公共资源交易管理制度科学。广泛开展市场调研，深刻了解市场需求，综合分析市场特征，准确把握市场规律，有针对性有预见性地制定科学合理、具有可操作性的管理制度;要把修订完善制度规定作为一项常态化工作，并通过规范性文件备案审查、多方面征求意见、先试行再推广、组织专家评审论证等多种形式，确保公共资源交易管理制度科学合理，但管理制度创新必须在科学合理、符合客观规律的前提下进行。


　　严密的交易流程是防范腐败风险的无形筛网


　　公共资源集中交易流程设计要坚持“公开、公平、公正、高效、廉洁”原则，既要兼顾行业特点，又不能以行业特殊要求为名违反原则，预留“后门”。流程设计的严密程度与工作效率成反比，严密程度越高，工作效率就会相对较低，当事人就会感到程序复杂繁琐。环环相扣，无懈可击，同时又能兼顾工作效率，可以说是公共资源集中交易流程设计的最高境界，也是终极目标。


　　完善流程再造，减少人为干扰。从全国范围来看，公共资源集中交易流程大致相同，但各地交易中心都有各具特色的做法，我们考察调研、学习借鉴省内外成功经验，对进场交易流程进行再造，尽可能减少人为因素干扰;对中心办事工作程序进行简化，尽可能降低工作人员自由裁量权，既提高工作效率，又防范腐败风险。


    例如投标报名环节，大部分交易中心都有，且设定的报名截止时间各不相同，有的5天，有的7天，也有的直到投标截止，没有报名的就不能买标书，不能参与投标。新的流程中，我们按照《电子招标投标办法》第二十条 “任何单位和个人不得在招标投标活动中设置注册登记、投标报名等前置条件限制潜在投标人下载资格预审文件或者招标文件” 的规定，取消了投标报名环节。再如评标专家抽取环节，大多是设定回避条件和专家人数，计算机自动随机抽取，语音通知，密封纸打印后专人保管。


    我们发现，密封纸打印专家名单也有失密可能，新的流程中，取消了密封纸打印，直到专家到达评标现场才解密打印核对专家名单，可以保证专家信息不出评标区。新的再造流程相对传统流程，在进场项目登记、投标报名、招标文件发售、投标文件制作与提交、评标专家抽取、中标候选人公示、中标通知书发放、合同登记和档案管理等众多环节，进行了十多项优化完善。按照新的流程运行，信息将更加公开透明，操作将更加简便易行，管理将更加科学严谨，服务将更加优质高效。严密的交易流程就像一张无形的筛网，可以过滤掉许多不规范行为动作。


　　简化办事程序，提高工作效率。公共资源交易中心的主要职能是服务，工作内容也是服务，管理方式还是服务，服务贯穿于公共资源项目进场交易全过程。向当事人提供优质便捷高效的服务，是公共资源交易中心作风建设和绩效考核的最终目的。在再造交易流程的同时，为不影响工作效率，方便当事人，我们简化了一系列办事程序。通过建立投标人基础数据库等方式，减少或取消投标人证照原件审核程序，以及投标人在投标时反复提交的工商、税务登记资料，财务、业绩等资料，切实减轻投标人人力、财力、物力负担;还要实行“容缺办理”，采用行政服务中心的普遍做法，在招标人或招标代理机构进场项目登记、招标条件备案、文件审查、投标人递交基础数据材料进行网员注册等办事程序中，只要投标截止时间前能够补充完整的，可以“容缺办理”，避免当事人来回奔波;并且实行窗口服务和“限时办结”，为避免工作人员拖拉、故意拖延办理，我们对所有对外服务均实行窗口统一受理，所有窗口对外服务程序均实行“限时办结”，对无故超时办理的给予行政处理，以切实防范腐败风险，提高办事效率。


　　合理的场地布局是防范腐败风险的有形屏障


　　公共资源交易中心是公共资源集中交易的场所和平台，投标、开标、评标都是在中心场地进行，招标人、招标代理机构、投标人代表、评标专家以及监督人员都会到达现场，当同时有近十个项目开标时，就可能会出现人员众多、情况复杂、秩序混乱的状况。为便于现场秩序维护，大多数交易中心对场地进行功能分区，并采用先进的隔离措施，将不同身份人员隔开，以减少或消除安全隐患和腐败风险。合理的场地布局是有效防范腐败风险的重要途径和有形屏障。


　　按照不同功能划分区域。现在通行的功能分区有：服务大厅、开标区、评标区、等候区、办公区等，有的交易中心按照交易受理、交易组织、交易评审、交易监督四个功能划区，也有的交易中心受条件限制没有明确的功能分区。我省公共资源交易中心场地总面积约11000㎡，共10层，主要按照楼层划分功能区域。七楼、八楼为评标区，又细分为评标专家物品存放区、专家等候区、评标室等，共设有评标室22间，运送投标文件专用电梯1部;九楼、十楼为开标区，又细分为投标人等候区、招标人和招标代理机构工作和休息区、询标间、开标厅等，共设有开标厅10个，询标间2个;十一楼为办事服务大厅和监标区，共设有20个对外服务窗口，12个监标席位;十二楼、十三楼、十四楼为办公区;十五楼为封闭评标区，又细分为评标室、休息室、健身房和餐厅等，共设有10间专家休息室;二十一楼为厨房餐厅和机动用房。每一楼层按照功能需求配置相应设施，所有人员可以在本楼层独立完成相关工作。


　　采用先进措施进行隔离。各交易中心采用了许多先进措施和科技手段对功能区域和人员进行隔离。我省公共资源交易中心除按照楼层自然隔离外，也借鉴了各地的做法，采用了许多先进技术将功能区域进行隔离。一是运用门禁系统隔离重点区域。评标区和隔夜评标区是需要隔离的重点，评标专家到达评标现场，刷二代身份证才能经过专用通道进入评标等候区，有的交易中心是通过指纹或脸谱(视网膜)识别。招标人或招标代理运送招标文件走专用电梯或另外的通道，评标专家与招标人或招标代理不见面。此外，我们对药品采购处办公区也进行了隔离，所有办事人员均在服务大厅接待和受理，从物理空间上消除腐败风险。二是运用信号屏蔽仪隔离保密区域。通常在评标区和隔夜评标区，不允许评标专家或工作人员与外界联系，确实需要对外联系时，可以使用交易中心提供的专用录音电话，避免评标专家或工作人员对外泄露评标的秘密。三是运用远程评标系统进行异地评标。对特别敏感的项目或评标专家资源相对匮乏时，可以运用远程评标系统，抽取异地评标专家在异地交易中心进行评标，通过网络视频传输相关信息，实行物理空间的隔离，可以提高评标公正性。此外，网上电子交易系统的运用也可以实现隔离功能。


　　先进的科技手段是防范腐败风险的高效策略


　　制度加科技，是预防腐败的新理念。以预防腐败为目的，以制度建设为根本，在公共资源集中交易的过程中，将科技融入整个交易过程和监督之中，通过信息技术优化交易流程，固化管理要求，减少制度落实中人为因素的干扰，保证整个交易过程在阳光下进行。先进的科技手段可以使复杂的问题简单化，繁琐的事务便捷化，大大提高防范腐败风险的效率。


　　建设公共资源电子交易系统。国家层面已出台《电子招标投标办法》，相关技术规范正在陆续公布之中。有的交易中心已经建成招标投标(公共资源)电子交易系统，有的交易中心正在加紧建设之中。通过电子交易系统进行交易，实行各交易环节全部网上留痕，关键节点自动预警提醒，监督人员通过监控及时纠正违法违规行为，可以最大限度减少人为因素对交易活动的干扰，有效防止违规操作，更好体现公开、公平、公正原则，起到防范腐败风险作用。湖北省公共资源电子交易平台已于2013年4月22日投入运行，近年来正在进行全面升级改造完善。要有相对固化交易流程。通过多次征求招标代理机构等当事人的意见，借鉴其他省市电子交易平台的成功经验做法，根据国家法律法规和部门规章的规定，对整个交易流程进行再造，将原工程建设信息网和公共资源交易信息网合并，实行统一的交易流程，改进部分程序，并固化下来，将来根据公共资源交易市场发展和实际工作需要再做修改;还要不断完善操作界面。我们对征集到的二十多意见建议进行分类整理，按照人机友好和以人为本的要求，对系统进行调整，以方便当事人操作，提高工作效率;同时逐步推进线上运行。尽管省级公共资源电子交易平台运行已有一年，但还没有全程电子化，投标、开标和评标还是线下操作，采用纸质文件。我们拟在年底前实现水利、房建和市政工程项目线上运行，全程网上招标、投标、开标和评标，并逐步推广到其他行业;以省级为主着眼全省。以省级公共资源电子交易平台为依托，建设全省统一的公共资源电子交易平台，即“一网”建设。湖北省公共资源电子交易平台建成后，将成为全省统一的电子交易平台，各市州县已有的电子交易平台可以与该平台实现数据交互，没有建设电子交易平台的交易中心，可以直接通过终端登录使用，以免重复建设。


　　实行计算机辅助评标。公共资源交易涉及多行业、多领域，项目类型多，有的大型项目技术相当复杂，投标人众多，仅清标环节三五个人工作两三天可能都是正常速度，而这些工作不做好，合同就无法签订。计算机辅助评标可以很好解决工作效率问题，同时也可以最大限度降低认为操作空间，防范腐败风险。计算机辅助评标具备以下功能。


一是投标文本比对。计算机可以通过投标文本比对，准确掌握不同投保人的投标文件制作是否同一台计算机完成，投标文本内容是否存在错漏一致和大面积相同，籍此判断和提供围标串标线索。


二是工程量清单比对。即使有数十万条数据，计算机可以在几秒钟内轻松完成比对工程，准确反映漏项、错项。如果对工程量清单报价进行比对，还可以准确反映不平衡报价的情况。


三是自动统计评委评分。计算机自动统分比人为统分更为准确快捷，且消除了人为做手脚改分的腐败风险。


四是远程评标。远程评标可以有效解决评标专家资源相对匮乏和特别敏感的项目评审公正性等问题。此外计算机辅助评标还可以在投标人投标资格鉴定、废标条款的落实、投标人基础信息真伪比较判断、评标专家工作强度等方面发挥更加突出的作用。


　　广泛的社会监督是防范腐败风险的根本途径


　　公共资源交易项目类型较多，涉及面广，交易环节多，仅靠行政监督部门现有行政资源很难监督到位，必须充分发挥市场主体、社会公众和社会舆论的监督作用，促使公共资源配置效益最大化，维护公共利益和当事人合法权益，公共资源交易市场才能健康有序发展，腐败现象才能得到根本遏制。


　　信息公开是社会监督的前提。公共资源交易项目信息和交易过程公开。通过公开信息，社会监督主体可以了解哪些项目进了交易中心交易，交易文件和交易过程是否合法合规，是否存在歧视、排斥潜在投标人，是否存在权钱交易等违法行为;办事流程和受理条件公开。所有在省公共资源交易中心办理的事项，均在服务大厅窗口受理，具体办事流程和受理条件在网上和大厅宣传单都已载明，接受社会监督;尽可能扩大信息公开范围。如对中标候选人公示环节，省公共资源交易监督管理局印发了《湖北省招标投标项目评标结果公示暂行办法》(鄂公共资源局〔2013〕63号)文件，增加了中标候选人的业绩、项目经理等信息，便于社会监督。


　　主动参与是社会监督的基础。要充分发挥社会监督主体的监督作用，我们就应当让社会监督主体能够主动参与到公共资源交易活动中来。省公共资源交易中心按照《评标(资格审查)见证管理办法(试行) 》(鄂公共资源局[2013]109号)文件要求，建立了第三方见证机制，通过聘请见证专家参与评标过程见证，在发挥其专业知识优势的同时，对评标活动中的17个方面进行监督，进一步提升交易中心评审活动的社会公信力。目前见证专家培训工作已结束，9月1日开始见证工作。此外，我们还不定期邀请人大代表、政协委员、新闻媒体记者和公共资源交易活动当事人，来交易中心参观体验、建言献策，条件成熟时还可以实时通过监控视频监督整个开标评标过程等等。


　　制度保障是社会监督的深化。要完善社会监督奖惩机制。一方面接受社会监督主体对公共资源交易活动的异议、投诉和举报，及时查处交易活动中的违法违规行为，并按照相关规定给予举报人奖励。另一方面，要遏制虚假投诉和举报，对捏造事实、诽谤和诬陷他人的，要给予惩处;还要完善社会监督保障机制。加强对社会监督主体基本权利的保障，设置社会监督人员监督过程中的安全保障措施等;同时还要完善社会监督信息沟通机制。建立相对固定的公共资源交易活动社会监督信息沟通渠道和平台，及时反馈相关信息，避免社会监督主体行为的盲目性和不规范性，尽可能降低社会监督过程中产生的负面效应。


　　深入的廉政教育是防范腐败风险的治本之策


　　内因是根本，外因是条件，抓住事物的根本和本质，才能有效解决问题。廉政教育是从思想层面提高广大党员干部和国家公职人员廉洁从政意识、廉洁自律意识和危机风险意识的有效途径，是增强广大党员干部和国家公职人员反腐免疫力和是非辨别力的强大武器，深入的廉政教育也是公共资源集中交易防范腐败风险的治本之策。


　　查摆风险制定防控措施。我省公共资源交易中心主要围绕工作职责、工作事项与业务流程，认真查摆岗位风险，共查摆22类风险点，确定一级风险13个，二级风险3个，三级风险6个，梳理出65种风险表现形式，制定出69项风险防控措施。在此基础上，一是建立腐败风险提示、警示制度。要求各部门每年对腐败风险防范落实情况进行一次自查，并写出书面自查报告备案，对问题多发、风险增大的部门或个人，下发腐败风险预警提示警示书，限期整改。二是建立腐败风险检查、分析和介入制度。按季度、半年和年度对一、二、三级风险预警防范工作建立检查、分析和介入制度，对风险点防范管理措施落实不力，工作人员频繁违纪违规，风险苗头明显的部门或个人，采取停职、调离等行政措施。三是建立事前预防、事中监控、事后考核制度。在干部选拔任用、年度考核、评先评优等方面，实行党风廉政“一票否决制”，时时处处绷紧干部职工腐败风险之弦，从制度层面切实防范腐败风险。


　　多种形式开展廉政教育。开展革命传统教育，我们先后组织干部职工赴红安、延安、韶山等红色革命传统教育基地，开展革命传统、党史党建和党风廉政教育;举办专题讲座。聘请知名专家学者、纪检检察机关领导来单位，给全体干部职工作专题报告，从基础理论到案例分析，深入浅出讲解反腐倡廉与预防职务犯罪;组织学习讨论。组织干部职工学习党风廉政建设的各项规定，不定期召开以党风廉政教育为主题的处室会和支部会集中学习，通过讨论等形式，提高思想认识，增强廉政意识;进行警示教育。把党风廉政教育作为公共资源交易中心的必修课，组织干部职工到洪山监狱进行警示教育，用活生生的反面典型教育大家，以筑牢思想道德防线，增强拒腐防变能力和廉洁从政自觉性。


　　我们相信，通过制定完善管理制度、科学设计交易流程、加强现场监督管理、加大信息科技投入、健全社会监督机制、增强廉洁自律意识，公共资源集中交易的腐败风险是可以防控的。


    作者简介：


    周显发   湖北省公共资源交易中心副主任

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