葛卫华 冯虹：高校招标领域反腐败制度建设研究【转贴】

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高校招标领域反腐败制度建设研究

www.jyb.cn　2014年11月21日　 作者：葛卫华 冯虹　　来源：《北京教育》杂志

　　近年来，高校基建工程、物资采购、后勤服务、财务管理等重点部门和关键环节的腐败案件呈易发、多发态势。据有关报道，2014年教育部监察局在近3年教育系统纪检信访和案件工作情况通报中给出的数据显示，基建工程方面案件占教育系统案件总数的24%[1]，高校招标领域腐败成为国家大力治理的重点之一。党的十八大后，中央对反腐败工作提出“把权力关进制度的笼子里”的新要求[2]。党的十八届三中全会进一步强调要从加强反腐败体制机制创新和制度保障等方面，强化权力运行制约和监督体系[3]。反腐败实践证明，惩治和预防腐败，制度是关键。有效防治高校招标领域的腐败，就必须进一步研究用制度笼子关住该领域所拥有的权力。　


　　高校招标领域权力运行分析　


　　（一）高校招标存在的领域　


　　高校招标工作是指由高校作为招标人事先提出对工程建设、货物、服务的条件和要求，委托招标代理机构或者自行邀请规定数量以上的法人或者其他组织参加投标，并按照法定或者预定程序选择交易对象，签订交易合同，进行交易行为的过程。广义上看，招标可分为工程招标、货物招标和服务招标。高校招标主要涉及基建工程、基础设施改造、物资采购、服务采购四个领域。　


　　（二）高校招标权力一般运行过程　


　　高校招标的基本流程:提出采购申请→编制招标文件→发布招标公告→投标企业报名→投标企业资格预审→开标、评标和确定中标单位→招标结果公布、备案、签订合同→付款及验收。在招标方式上，高校招标根据项目性质、涉及金额的不同，分为市场招标和校内招标两种。　


　　招标整个过程涉及面宽、流程链长，涉及多项权力的运行。其中，涉及的权力主要有招标计划编制权、招标计划审批权、招标方式决定权、标书制作权、入围审核权、评标专家组织权、评标权、合同签订权、项目验收权、资金支付权，另外还有招标制度制定权和监督权等。　


　　（三）高校招标领域权力运行中出现的主要问题　


　　《招标投标法》第五条明确规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”。招标投标工作是国家反腐败的重要举措之一，但实践中还是存在很多问题。可从招标主体、投标主体两个方面来看：　


　　1.从高校作为招标主体的角度分析　


　　从高校作为招标主体看，存在以下问题，该类问题高校通过制度规范权力运行，可进行有效控制。第一，招标率较低，招标程序不规范。国家立法和地方法规制定了必须进行招标项目的具体范围和规模标准，但有些部门和个人将依法必须进行招标的项目化整为零，或者为实现权力寻租的目的，以招标过程需要较长时间，某个项目由于实际需求紧急来不及招标为借口以规避招标；或者“先斩后奏”——项目交易完成后再补招标程序。另外，高校修缮工程、后勤服务等项目大部分是通过校园网发布招标信息，接收信息范围有限，人为因素干扰较多，导致招标往往只是走形式，实际长期由个别企业中标，违背公平竞争原则，项目质量难以保证。第二，标书制作有陷阱。其一，存在倾向性介绍，标书表面按照国家规定没有明确指定品牌，但实际在性能需求等指标上过度地做一些毫无必要的要求，而在特定行业能符合要求的就只有个别产品或商家,甚至由供应商帮写招标文件；其二，功能需求、质量指标等描述不规范、不明确，有意为后期洽商变更留出余地，增加权力寻租的机会；其三，市场价格调研不充分，招标资金来源是公共性财政资金，标书制作者缺乏责任意识，脱离实际需要追求高性能、高价格。第三，甲方人员在资格预审、开标评标过程中影响公正性。项目甲方主管领导、主管部门、项目负责人的意见往往在资格预审和开标评标过程中起主导作用。一是甲方校内人员任评标专家，二是甲方派代表在资格预审和评标现场进行倾向性介绍，都有可能影响评判的公正性，也容易滋生腐败。第四，结算价虚高。审计中经常发现，招标项目的结算价远超预算，原因有两方面：一是二次价格协商现象多见；二是变更增项随意。验收走过场。实践中，一些企业认为项目产品属于公用性质，经过招标后需求方不易更改供货方，只要中标就万事大吉，在供货时降低质量标准；而高校管理部门往往更多关注招标前期各环节，在签订合同以后，对项目的关注减少，验收产品经常是走过场。由此带来产品质量可能大打折扣，影响到高校的实际利益。第五，监管被动滞后。高校招标项目多、情况复杂，受限于高校纪检监察队伍的人员编制和专业素质，监督人员对项目了解不透，信息的不对称导致监督仍然是处于被动邀请的状态，且大多只对资格预审和评标现场等核心环节进行监督，难以真正实现有效监督。　


　　2.从企业作为投标主体的角度分析　


　　从企业作为投标主体看，存在的问题仅仅通过高校内部制度完善难以有效限制和规范。一是企业挂靠资质投标。有些小型企业实力不符合招标要求，采取挂靠实力强的企业进行投标，中标后实际提供产品和服务质量不能符合要求。二是围标、串标、陪标。招标方与投标方之间、投标方与投标方之间私下串通，采用不正当手段排挤其他竞争者。主要表现有：招标方在开标前泄露标底；将总体投标情况告知某一方投标者；相互勾结恶意抬高投标价；为满足投标企业法定数量要求，某一家企业邀请其他几家企业陪标，陪标企业有意在投标文件上做得比拟中标企业差。围标、串标、陪标是严重危害市场秩序的违法行为，实际上是招标方与投标方之间、投标方与投标方之间存在的利益勾结所导致。　


　　从制度层面分析出现腐败问题的原因　


　　（一）现有高校招标制度的漏洞　


　　加强廉政风险防控工作的核心就是要“让一切有权力运行的领域都有制度规范”。对权力进行制约的制度总体上可分为两大类：一类是在业务管理制度中形成权力制约机制，即通过对业务权力进行合理分权、配权、限权，设计严格的权力运行程序，并尽力使权力运行过程公开透明；另一类是专门性的监督管理制度，主要是纪检监察部门针对某一领域制定的监督制度。现有高校招标权力制约制度体系的不足之处主要如下：　


　　1.招标事项的决策权、执行权和监督权未能有效分离　


　　绝对的权力导致绝对的腐败，这是亘古不变的一条规律。一方面，地方政府成立了专门的招标管理机构，但没有独立的招标监督机构，权力未能实现有效分离，而高校对市场招标的监督乏力；另一方面，高校招标项目主管部门存在集决策权、执行权和监督权于一身的问题，往往既是制度的制定者，又是执行者，还承担一定的监督职责，很难制定出真正客观、公正、有效的制度。具体操作上，项目主管部门既是标书制作者、招标工作组织者，又是评标专家之一，还可能是项目的验收者。高度的集权是导致腐败的直接原因。　


　　2.招标主体职责界限不清　


　　目前，国家立法和地方法规没有对高校招标管理提出统一要求，高校内部设立的模式各不相同，大体有三种情况：一是学校统一管理模式，即由学校成立专门的、独立的管理机构统一负责本校招标工作；二是学校归口管理模式，即由校内基建、物资、后勤等部门归类组织职能范围内的招标；三是部门自行管理模式，即各部门根据需要自行组织招标。归口管理和自行管理模式中，容易发生责任不清、多头管理、政出多门，导致制度空白或制度漏洞，从而衍生腐败。　


　　3.监督制度缺位　


　　高校招标领域权力制约主要还是依靠业务管理制度，各高校还缺乏针对性强、可操作性强的招标监督制度。高校招标监督主要依靠纪检监察部门，而实际上，目前各高校纪检监察部门对于在招标监督中的自身定位存在很多疑问、认识上也存在分歧，实践中经常就是走走过场，甚至感到没达到有效监督的目的，反而成为招标业务部门的“挡箭牌”，承担莫须有的责任和风险。　


　　4.制度关键点存在漏洞　


　　自各高校执行招标工作以来，建立很多制度，但实践中却不能真正实现对权力的制约。仔细分析高校招标违纪违法案件后发现，制度关键点存在很大的漏洞。制度设计中，没有找准廉政风险关键点，或者对权力运行的关键性细节问题避而不谈。很多制度长篇大论，实际上大部分只是复制上级文件，列一些原则性的、抽象性的条款，不符合高校实际，可操作性较差，关键点制约条款缺乏。　


　　（二）制度漏洞的根源　


　　一是制度建设步伐难以完全跟上情势变更。内外部环境的不断变化决定制度需要不断更新、与时俱进，但实践中制度建设具有滞后性。二是用好制度建设这把双刃剑具有难度。制度建设在权力限制“宽松”和“紧缩”的选择中难以把握好合适的度。例如：投标评选专家中是否选派校方专家的问题，允许校方专家参与则可能带来潜在的廉政风险，不允许校方人员参与则不能最准确地体现学校需求和利益。三是部分利益相关者阻碍制度建设。制度的健全完善会触及到某些人的利益，势必存在阻力和障碍，这是制度缺陷的重要根源之一。　


　　高校招标领域反腐败制度建设对策　


　　（一）理顺高校招标工作体制　


　　理顺高校招标工作体制，建立分权制衡的制约机制是制度建设的基础。招标规模庞大，地方政府有必要成立专门的部门监督招标工作，对各类招标活动加强监督。高校有必要建立分权制衡的制约体制和机制，厘清决策机构、管理机构、实施机构和监督机构的权力和职责。　


　　建议高校建立统一的管理机构，将全校工程、物资和服务的招标工作集中管理[4]，实现管理权、操作权、使用权的有效分离。目前，少数高校实现学校统一管理模式，具体形式略有差异。例如：中山大学和南开大学，均设立独立的处级单位负责全校招标管理工作。高校招标工作体制机制建议模式：高校发展规划部门制定投资计划；项目用户单位提出功能需求；招标工作领导小组负责研究招标工作的重大事项；校长办公会对招标工作领导小组上报的重大问题、重大项目投资决策等内容集体研究决策；资产、后勤管理、基本建设职能部门和招标专门管理部门按照分权制衡的原则明确职责、分工合作；监督部门负责全程监督。　


　　（二）建立健全相关管理制度体系　


　　总体而言，具体制度建设要按照第一步“从无到有”、第二步“完善制度框架”、第三步“细化制度关键点”的思路进行。各高校由于发展阶段不同、招标规模不同，制度建设三步走的进度也不尽相同，大多数高校亟待完成的是第二步和第三步。高校应建立实效管用的招标管理办法，对组织机构及各自职责、招标范围和额度标准、招标方式、招标程序、纪律和监督提出明确要求和严格限制。　


　　（三）完善管理制度的关键点　


　　完善制度的关键点是制度建设的利器。高校招标工作中权力运行是一个复杂多变的过程，不能一概而论。但总体而言，高校招标制度关键点细化要重点完善“六个关键点”：一是评标过程中校方专家的选派。建议项目使用人、项目执行人和管理部门招标采购经办人均不得出席评标现场。二是招标代理机构的遴选。应当定期更换，并实行聘期内年度考核，考核结果直接与下年度代理项目经费总额挂钩。三是招标专家库的建设与使用。建立“招标评审甲方代表专家库”，评审环节按比例随机抽取专家参与评标，建议项目主管单位负责人不得以校方专家身份参与本单位项目的评标。四是公布标底的时间。应尽量缩短公布标底和评审之间的时间间距，防止标底泄露。五是校内招标和邀请招标要建立企业准入制度。一旦发现围标、串标、陪标，将严格限制再次参加投标。六是关注不同项目廉政风险关键环节存在差异。需重点关注基建工程，其在后期的洽商变更和增项过程中，依然存在很大的廉政风险，如材料供应商的倾向性选择、随意增项吃回扣等。　


　　（四）建立健全高校监察部门监督制度体系　


　　国家立法和地方法规只对招标活动的监督作原则性规定，没有针对教育系统制定具体指导性的制度条款。建议上级管理部门要针对教育系统监察部门制定相应的实施细则，明确高校监察部门在招标工作监督中的定位和职责，使高校监察工作有据可依、有章可循。例如：市场招标中高校监察部门是否需要监督，监督哪些环节等。再由高校根据实际制定本校监察部门的监督办法、明确监督的重点、创新监督的方式，以便用有限的人力物力达到有效的监督的目的。　


　　（五）提高招标管理和监督队伍的业务素质　


　　要切实加强队伍建设，既注重提高思想道德水平，又要切实提高业务素质，特别是监督人员要多了解其他部门的政策法规、业务知识，真正起到监督的作用。（葛卫华 冯虹 作者单位：北京工业大学纪委，冯虹系该校纪委书记）


　　本文系北京市委教育工作委员会、北京市教育委员会委托课题“高校监督检查工作的理论与实践研究”阶段性成果　


　　参考文献：　


　　[1] 许路阳，黄小雨. 18高校领导“落马” 过半是“一把手”[N].新京报，2014-8-21（A18）.　


　　[2]习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话[J].中国监察，2013（3）:4-6.　


　　[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2013:35-36.　


　　[4]谭平.高校招投标机制的现状与完善—从制度反腐的角度分析[J].时代经贸，2008（10）:55-56.


http://www.jyb.cn/Theory/jygl/201411/t20141121_605022.html