广州：政府采购创新 审核评标分离【转贴】

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广州：政府采购创新 审核评标分离

时间：2014年6月5日  来源：南方日报

    长期以来，全国各地的政府采购都因为频频出现“价格高、质量差、周期长”、“只买贵的不买对的”等问题而备受诟病。针对这一“老大难”问题，从今年开始，广州公共资源交易中心在广州市纪委的大力支持下，全国首创了政府采购文件编制、审核、评审“三分离”模式，进一步限制政府采购“设立门槛”和“量身定做”等不法行为的生存土壤。


　　此外，该中心正谋划开展“仓储式采购”，政府采购的打印机等产品哪怕量少也能享受低于市价的“批发价”；着手制订的一系列采购规范，不采购价格高的所谓“专供产品”、“商用机”，让政府不再花冤枉钱买高价的产品；政府采购项目实行“数字见证”，避免评标环节的人为干扰等一系列创新措施。


　　“通过一个月的运行，我们的这些创新措施成效很明显，政府采购效率提高了很多。更加值得关注的是，目前政府采购项目的成本也开始有明显的下降趋势。”广州公共资源交易中心负责人表示，交易中心将利用好广州去年完成的各类公共资源交易平台整合，为改革创新广州政府采购工作带来前所未有的机遇，探索建立“制度+科技+文化”的预防腐败工作模式，力争成为全省乃至全国政府采购工作的表率。


　　策划：谭亦芳


　　撰文：南方日报记者 刘怀宇


　　创新一 价格体系


　　采购价格与市场价格无延迟对接


　　要知道政府采购的产品贵不贵，首先要了解交易完成时的市场平均价格是多少。以往政府采购的价格比对往往存在滞后性。以电脑为例，政府采购招标的最高限价是以一个月前的市场平均价来确定的，但实际上，电脑价格变动快，一个月内价格可能降了很多，以延迟的价格为标准显然是不够准确的。


　　为此，交易中心正积极与物价部门联系，完善价格体系，监控产品价格，掌握价格规律，使之符合市场价值。这套价格监控体系建立后，政府采购部门可以及时掌握采购活动当天的价格信息，避免因时间延迟而导致的价格误差。


　　创新二 集中采购


　　单次采购也能享受“批发价”


　　仓储式采购：对于空调、电脑、打印机等日常办公用品，采购次数频繁、单次采购金额小，如果各个政府部门自行采购，不仅工作量大，而且价格也降不下来。对此，交易中心正探索采用“仓储式”采购模式，即通过公开招标选择资信良好、服务优良的多家厂商作为供货商，直接与厂商签订合同，减少中间成本。根据这一合同，政府承诺一段时间内采购的产品数量，供应商则向政府采购提供比市场价格低一定的比例的产品。


　　拒绝“专供产品”：目前，不少供应商都有针对政府采购的一些“花招”，其中“专供产品”是最常见的一种形式。即专门针对政府采购，制定一些所谓的专供产品，这些产品不在市面上销售，自然实际售价也无从得知。“比如空调，供应商可以特意制作两种型号，一种到市面上去卖，一种供政府采购，两种空调实际配置可能没什么差别，但后者的价格却远远高于前者。”由于没有价格比较标准，买卖双方可以很容易地结成联盟，并逃避监管。不仅如此，一些大的供应商可能还会联合起来，各自制定政府采购专用产品，以此为幌子，形成价格围标。“我们要做的就是将不合理的要求从采购需求中剔除，鼓励采购标准配置产品。在这个环节把好需求关，为政府节约投资，拒绝专供。让政府不再吃亏，不再花冤枉钱买质量相同价格高很多的产品。”交易中心负责人说。


　　产品与售后服务分开报价：采购过程中，厂家针对政府采购的产品所提供的售后服务年限往往高于市面上通行的标准。比如电脑，对自行购买的产品，厂家可能只提供1年的售后服务，但政府采购的电脑要求提供3年的服务，额外多出的2年服务也当然的被打入了电脑价格，这也是导致政府采购产品价格高的原因之一。对此，交易中心正在积极探索将产品和服务分开报价。如果市场上电脑的售后服务年限是1年，则政府采购产品多出的服务年限则通过购买服务来解决。通过这种办法还价格本来面目，挤出以延长服务年限为由所夹杂的价格水分。


　　创新三 分散采购


　　建立采购诚信体系


　　政府采购根据采购组织形式的不同，可分为集中采购和分散采购。集中采购的产品必须委托集中采购机构（即公共资源交易中心），而对分散采购的产品则可由采购人自行选择社会中介代理机构完成。分散代理采购由于机制上的固有问题导致积弊较多，特别是为了承揽业务往往要迎合、迁就采购人，甚至通过不正当手段确保采购人的“意中人”中标，使得招标成了“走过场”。同时，由于分散代理机构资质参差不齐，监管难度大，导致了不少问题出现。


　　广州公共资源交易中心成立之后，以专家库、企业库为基础，着手建立诚信体系，将所有交易主体，特别是投标人、评标专家及分散代理机构在招标全流程的表现都纳入诚信体系中去评价，通过信息化手段对所有行为进行记录，并建立黑名单制度。


　　政府部门的采购人如果进了黑名单，财政部门、纪检监察部门甚至司法机关将会进行处理。代理机构如果进入黑名单，监管部门会处理，将会暂停、取消其代理资格。专家如果进入黑名单，将会被清除出专家库，并追究相应责任。


　　创新四 监督机制


　　首创政府采购“三分离”模式


　　内部设立审核部：对于政府采购而言，最核心的是采购文件。采购文件所要求的资质条件、评分规则，直接决定了投标供应商的参与程度和招标结果。交易中心组建后，对政府采购流程进行优化再造。为了加强对采购文件的审核把关，切实提高采购文件的编制质量，在继续保留负责编制采购文件的招标部和负责项目开评标管理的交易部外，创新设立了审核部，负责采购文件的审核工作，加强对采购文件合法性、公正性、非歧视性、技术可行性等方面的审核把关。


　　具体而言，在采购文件编制阶段，经办人拟定初稿后要呈副部长和部长审批，之后采购文件会流转到审核部，由该部门主审、副部长、部长再次审核。这也意味着，任何一个采购文件编制都要经过至少6个人的层层把关，对采购金额或者社会影响较大的项目，还要经过分管领导审核，特殊项目集体会审。采购文件从制定到公布，要“过五关斩六将”，发现问题立刻修改。重重关卡，严格审核，大大降低了采购文件编制过程中可能出现的“猫腻”。


　　采购文件编制要“合法、合理、合情”：除了优化流程之外，交易中心还对采购文件的编制提出了更高的要求，具体的编制原则为“合法、合理、合情”。“合法”就是要符合政府采购相关法律法规的规定。“合理”则是对有倾向性或者歧视性的条文进行修正。比如采购文件中某些条款有抬高门槛之嫌，虽然难以界定为不合法，但明显不合理。不合理的采购文件，必然导致竞争不充分，从而影响招标质量。还有些虽然合法，但明眼人一看就知道是为某些企业量身定做，这些条文在编制阶段就要予以剔除。至于合情，主要是为投标人尽可能提供优质的服务和便利。比如家具招标，不能任由投标人吹得天花乱坠，有时候需要眼见为实，要求投标人提供样品。但实际上样品从制作到运输，都会有成本，如果企业中标当然没问题，但如果不中标肯定有意见。所以，“我们可以要求投标人做个小件就行了，从而降低投标成本，在合理的同时做到合情。”政府采购方面的创新，归根到底还是队伍的专业化，如果人员不专业，发现不了采购需求中的“陷阱”，做出来的采购文件可能到处“埋地雷”，不经意间就会影响采购质量。


　　“我们打算从源头着手，举全中心之力，配强配齐招标文件编制部门工作人员，打造一支专业的队伍。”交易中心负责人表示。


　　创新五 专家管理


　　专家统一收取 评标完全隔离


　　据了解，对一个项目评标打分，是由专家来完成的。此前，广州的政府采购专家库由市财政局管理，交易中心成立后将在财政局的授权和支持下将政府采购专家库整合进入中心建立广州公共资源交易综合评标专家库，实现政府采购专家统一进场抽取。市财政局已授权交易中心享有该库的抽取使用权限和日常专家场内行为管理权限，以后无论是中心自行组织的项目，还是分散采购机构组织的项目，专家都统一在交易中心专家库中随机抽取产生。“专家库的专家数量比较大，抽取又是随机的，基本可以排除有人事先‘买通’专家。”交易中心负责人说。


　　除此之外，交易中心还设有完全隔离评标区，在进入评标区前，专家须寄存通讯工具，凭指纹及CA卡自行前往相应评标室。专家独立完成评标工作，评标委员会自行撰写评标报告。专家劳务费支付通过银行划账方式完成。通过这些做法，极大降低了专家与投标者私下接触的可能性。“如果还有专家违规，我们会报告给市财政局严肃处理。”该负责人说。


　　广州政府采购工作机制发展过程


　　2007年之前


　　政府采购中心经办人编制采购文件—采购人确认—对外发布—同一经办人组织评标工作


　　2007年至2014年4月


　　政府采购中心经办人编制采购文件—采购人确认—对外发布—不同的经办人组织评标工作



　　2014年4月至今


　　交易中心招标部编制采购文件（经办人—副部长—部长）—审核部审核采购文件（主审—副部长—部长）—采购人确认—对外发布—专家独立评标，数字见证


　　焦点问答


　　采购创新是体制改


　　革带来的红利


　　广州公共资源交易中心负责人：


　　南方日报：广州政府采购一直都有专门的机构在负责，为何“三分离”模式、价格监控体系等创新性做法在广州公共资源交易中心成立之后才开始实行？


　　交易中心：我们所做的这些创新，社会上的一些专家学者，还有之前的政府采购部门也有类似的想法，但因为条件的限制，此前一直无法真正变成现实。比如“三分离”模式，需要专门成立一个审核部，原来的广州市政府采购中心和广州市信息工程招投标中心人力、物力都达不到要求。


　　去年7月，广州在体制方面进行改革，整合现有各类公共资源交易平台，建立集中统一的公共资源交易市场，剥离行政主管部门的公共资源交易操作职能。按照这一原则，原来的广州建设工程交易中心、市政府采购中心、市信息工程招投标中心、市房地产交易登记中心、广州产权交易所等现有交易平台有机整合，组建了广州公共资源交易中心。


　　由于优势资源得到了整合，广州的政府采购工作有了一个更高的平台，站在了“巨人”的肩膀上。这可以说是体制改革给广州政府采购工作所带来的红利。


　　南方日报：交易中心的这些创新增加了很多流程，这会不会影响采购效率呢？


　　交易中心：的确，公平和效率是一对矛盾。我们在改革之初就考虑到了这一问题，为此，我们将每个环节都设计了最高时限，并且通过并联来实现。通过一个多月的实践来看，采购效率不仅没有降低，反而还有所提高。到目前为止，广州的政府采购成功率已由85%左右提升到了90%以上，效率提高了5%以上。


　　南方日报：这些创新节约政府采购成本有没有具体的数字体现？


　　交易中心：因为这些创新手段实行的时间还比较短，暂时没有明确的数据。但可以肯定的是，目前政府采购成本下降的趋势还是比较明显的。


　　南方日报：除了在制度创新之外，交易中心还在预防腐败方面做了哪些探索？




　　交易中心：我们通过信息化手段，大力探索科技防腐。比如在评标环节，现在国内其他交易中心都是采用人工见证的方式，也就是派出人员到评标现场见证整个过程。交易中心则在全国首创了“数字见证”，远程监控评标过程，工作人员不再进入评标场地，既提高了效率，又预防了可能出现的腐败。


　　总的来说，我们正在探索建立“制度+科技+文化”的预防腐败工作模式，力争把交易中心打造成为广州新型城市化发展样板工程和廉洁广州的重要标志。


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