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WTO框架下出口退税的若干思考


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时间：2003-10-29 13:42:00 来源：大连市国税局进出口分局 作者：庄树强 朴健 阅读2128次
   
　　出口退税是一个国家根据本国税法规定，对已报关离境的出口货物，将其在出口前生产和流通各环节已经缴纳的国内增值税或消费税等间接税税款，退还给出口企业，使出口商品以不含税价格进入国际市场，从而促进该国家的对外出口贸易。出口退税的理论依据是避免双重征税和保证国际竞争的公平性。免征或退还出口产品的国内税是世贸组织允许的一项政策，为了提高本国企业的国际竞争力和鼓励出口，各国政府愿意在WTO允许的范围内对出口产品少征税和不征税，可以说，出口退税机制已被WTO诸多成员广泛采用。

　　我国1985年开始实行出口退税政策，随着改革开放的深入和对外贸易的发展，出口退税政策也在不断优化和调整，2002年1月1日起对生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口货物全面实行“免、抵、退”税办法，有力地促进了出口并带动了国内经济的发展。从目前出口退税的大政方针来看，一个不足之处是大部分出口产品没能够享受到像WTO诸成员国一样的出口零税率待遇，从具体的出口退税政策执行状况和进出口税收管理上来看，还有一个不足之处是，我国对加工贸易的管理和出口退税政策与WTO诸成员国的做法有较大差别，且实际应用上存在弊端。

　　1、对出口产品实行出口零税率待遇，是避免双重征税和保证国际竞争公平性的基本要求，是WTO诸成员广泛采用的基本做法，我国在入世以前的一段时期内就在使用这一做法。遗憾的是，“城门失火，殃及池鱼”，间接税税收征收管理上存在的漏洞和不足在众多环节中的一个分支----出口销售环节的表象，即骗取出口退税现象以及后来的中央财政退税资金不足，把人们的视线从本源上的应征税款流失、产业政策导向及税收优惠和鼓励政策以及退税负担机制等问题吸引到了最终出口环节，“头疼医头，脚疼医脚”，板子直接打到了出口产品上，出口退税率随着大气候开始了起伏跌荡，除了少数产品恢复了出口零税率待遇之外，绝大多数产品的出口退税率几经变化，相对遭到了一定程度的歧视和差别待遇，即在抵与退上失衡，认为总量相对小的出口产品的税负不足，总量相对大的内销产品（包括进口产品）的税负足矣，形成了产品若内销其所含进项税就能以征税率为抵扣税率全额抵扣销项税，产品若出口其所含进项税就不能以征税率为退税率全额退税，差额也不能抵扣内销的销项税只能转成本的尴尬局面。要解决这一问题，行之有效的方法就是适时调整税制结构、适时调整退税负担机制及完善税收征收管理体制。我国的间接税税率相对较高，收益税实际税负很低，这是与我国税制改革初期均贫富的国情基本相适应的，随着改革开放、国民经济的高速增长，我国的综合国力大大增强，市场经济优胜劣汰，贫富差距显著增大，财富的排行榜与纳税的排行榜几不谐和，适时调整税制结构，降低间接税税率，改革和加强收益税税制及征管体制，既可以保证国家的财政收入，缩小贫富差距促进社会保障，又可以减少出口退税总量，缓解财政资金压力，再通过适时调整退税负担机制及完善税收征收管理体制，我国出口产品享受到像WTO诸成员国一样的出口零税率待遇是可能的现实的和应当的必要的。

　　2、WTO诸成员国对加工贸易的管理，一般是将加工贸易限定在特定的区域，如只能在出口加工区内从事加工贸易。我国的加工贸易是为了促进对外开放活跃对外经济而采取的众多对外经济贸易战略中的一项适时的有效的政策措施，它的产生和实施的时代背景是改革开放初期，它的产生和实施的对外开放环境是以国营外(工)贸公司做为对外开放窗口为主的外贸体制环境，它的产生和实施的目的是鼓励大进大出两头在外的加工贸易。随着对外开放的不断发展和外经贸体制改革的深化，各类企业的加工贸易不断增加，大量的生产型出口企业开展了加工贸易，从事加工贸易的企业遍布全国，加工贸易的进口料件不论是否进入出口加工区，一律减免征收关税和国内税，给税收征管带来很大隐患。据报道，在十届人大常委会第三次会议上，国家审计署审计长李金华所做的2002年度财政收支审计工作报告称，“审计8个省（市）国税局和16个直属海关税收征管情况，查出违法违规问题金额73.49亿元，影响中央收入26.38亿元。”“海关监管中存在的突出问题是加工贸易管理漏洞较大。由于制度本身不够完善，有些海关监管又不到位，造成大量加工贸易手册逾期未核销，有的甚至长达十几年。审计抽查11个海关，发现有4200多份加工贸易手册超期未核销，货值107亿元，涉及税收9亿多元”，“有些保税进口料件下落不明，涉嫌走私。”

　　出口退税政策的一个重要意义，是鼓励出口企业购买国内原材料生产产品出口，以利于扩大内需拉动经济。从改革开放至今，我国在加工贸易进出口税收政策和制度上一直采取了全方位放开来的管理模式，现在看来使出口加工区以外的加工贸易受到了过度的税收优惠并附带着复杂繁琐的管理，而一般贸易受到了未零税率和拖欠出口退税的政策待遇。目前的加工贸易管理和出口退税政策已越来越不能适应形势的需要。谨以“进料加工”为例做以下分析。

　　首先，现行进料加工贸易进出口税收政策不利于我国出口产品使用国产原材料和零部件。多年的改革开放和现代化建设，不仅使我国的对外加工工业格局发生了很大变化，原材料工业和零部件制造业水平也获得了很大提高，大量的国产原材料和零部件质量已达到和超过进口料件的水平，而且和进口料件相比拥有一定的成本优势，但是自95年以来，进出口税收大环境发生了基本性变化，以国产原材料和零部件加工成品出口的货物，不再可能继续享受到出口零税率，而以进料加工方式进口原材料和零部件加工成品复出口的仍然享受零税率，在原材料和零部件的质量、价格相同的情况下，由于税收政策的不同直接影响企业的利益，使得加工企业更愿意选择使用进口原材料和零部件，因此，现行进料加工贸易进出口税收政策鼓励了出口产品使用进口料件，不利于我国出口产品使用国产原材料和零部件，不利于鼓励一般贸易出口。

　　其次，现行进料加工贸易进出口税收政策不利于公平竞争。我国已加入了WTO，公平竞争是世贸组织的一项基本原则，出口退税是符合WTO规则的国际贸易通行惯例，其本质是在激烈的国际市场竞争当中保证本国产品以不含税价格轻装上阵，与各国产品在同一起跑线上公平竞争。1994年关贸总协定第3条第2款规定，“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，不应对它直接或间接征收高于对相同的国产品所直接或间接征收的国内税或其他国内费用。同时，缔约国不应对进口产品或国产品采用其他与本条第1款规定原则有抵触的办法来实施国内税或其他国内费用”。由于我国进出口税收大环境发生了基本性变化，以国产原材料和零部件加工成品出口的货物，不再可能继续享受到出口零税率，这已经不同程度地减弱了我国出口产品的国际竞争力，而由于现行进料加工贸易进出口税收政策对我国对外加工制造业的影响又相对削弱了那些以国产原材料和零部件加工成品出口企业的竞争力，与WTO普遍采用的原则相比较，可以说是退缩了两步，即进口应收的没有尽收，出口应退的没有尽退，不利于民族产业参与国际公平竞争。

　　另外，2002年对生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口货物全面实行“免、抵、退”税办法，此办法本来是一个非常简明有效的好办法，但对于进料加工复出口业务来说又显得十分的繁琐，不仅计算公式复杂，实际使用时也是问题多多。 “免、抵、退”税不仅与退税有关，还与征税和免抵调库有关，因而对生产型出口企业进料加工贸易中的免税进口料件在实际计算不予抵扣税额的抵减额和“免、抵、退”税额的抵减额时引入了实耗法或购进法，出口核销有问题的部分还要调整当期应纳或应退税额和“免、抵、退”税额。对于生产型出口企业进料加工贸易中的复出口货物征、退税率一致时，由于不影响企业的当期应纳或应退税额，可能出现出口企业未及时办理《进料加工贸易申报表》而造成免抵税额的虚增和免抵调库的失误，待发现后还需调整当期免抵税额。从政策使用上来讲，如间接出口问题，按现行税收政策规定，从2001年1月1日起对所有外商投资企业以进料加工贸易方式加工货物不直接出口，而是转给其他外商投资企业再加工装配后出口的，全面按照增值税的规定征收增值税，不享受出口退税。该政策的实际操作因与海关对进口料件的深加工结转保税监管政策不协调，税务机关操作起来有难度，而对企业来说，可能促使其只能将半成品货物出口到国外，再由另一家企业将半成品货物等做为进口料件进行进料加工贸易来运作，这样一方作出口一方再进口的方式显然不是鼓励、支持企业相互间的专业化协作分工，而是鼓励大而全、小而全的生产经营方式，有悖于增值税制鼓励社会化专业化协作生产的初衷。而现实经济生活中，相邻投资的协作配套企业很多，由于使用该政策有一定困难，部分地区根据具体情况试行了免税的办法，虽然解决了操作难的问题，但为加工、装配复出口货物所耗用的国内货物的进项税额得不到有效退付或抵扣，与“免、抵、退”税基本原理相比较显然是一种无奈的倒退。从生产型出口企业进料加工贸易在“免、抵、退”税电子化管理系统中的实际应用上来讲，存在外部进出口信息的获取、外部信息的使用时限对《进料加工贸易申报表》的开具、“免、抵、退”税预审核、正式审核的影响，存在进料加工出口核销、单据不齐、单据补齐、年度清算、年度结转及相关数据调整等，使之更加复杂繁琐，实际操作上也缺乏规范和统一，实行过程中存在不少困难。

　　经过二十多年的改革开放和现代化建设，国际国内形势发生了很大变化，加入WTO促使我国进出口贸易和税收环境也发生了很大变化，《出口加工区税收管理暂行办法》的出台，是国家调整加工贸易管理模式和进出口税收政策的一个尝试，现在全国各地的出口加工区正处于不断扩大阶段，基本未变的加工贸易进出口税收政策应该已大致完成了其全面鼓励大进大出两头在外的贸易方式的历史使命，现行加工贸易进出口税收政策亟待调整和改革，即完善出口加工区管理，逐步取消区外加工贸易进出口税收优惠政策，且当务之急是取消现行区外进料加工贸易进出口税收优惠政策，区外进料加工贸易进口料件和复出口货物均按一般贸易实行进口征税和出口退税，间接出口税收政策与加工区政策协调一致。可以说，取消现行区外进料加工贸易进出口税收优惠政策的客观条件已经比较成熟，无论从缩小与WTO诸成员国在进出口税收做法上的差别，改善和统一加工贸易进出口税收管理，促进出口加工区的建设和发展，杜绝加工贸易“合理走私”现象减少税收流失，还是从鼓励出口产品使用国产原材料和零部件，保护民族产业的国际公平竞争能力，优化包括间接出口在内的进出口税收政策，简化和规范生产企业“免、抵、退”税管理、减轻出口企业的办税难度等方面看，取消现行区外进料加工贸易进出口税收优惠政策具有重要的现实意义。