《〈标准文件〉试行规定》释义(汉瓦民间版)

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汉瓦

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发表于 2007-12-16 22:55:40 |只看该作者 |正序浏览

《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定》释义(汉瓦民间版)第一条 为了规范施工招标资格预审文件、招标文件编制活动，提高资格预审文件、招标文件编制质量，促进招标投标活动的公开、公平和公正，国家发展和改革委员会、财政部、建设部、铁道书、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局联合编制了《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》（以下如无特别说明，统一简称为《标准文件》）。【释义】本条是关于《标准文件》编制的目的、编制部门和统一简称的规定。（一）《标准文件》编制的目的编制目的有三层意思：1、规范施工招标资格预审文件、招标文件编制活动《招标投标法》第十九条、二十条、二十三条, 《工程建设项目施工招标投标办法》( 国家七部委 30 令〉第二十四条至第二十一条及其它行业性有关文件中，均分别对招标文件的编制格式、内容、要求等做了较为详细的规定。但在贯彻实施招标投标法过程中，招标投标活动统一监管与分部门监管的关系未从根本上理顺，部门利益冲突情况依然存在，因此各部门、各行业以及各地方相继制订了一些《施工招标文件范本》（如建设部的《房屋建筑和市政基础设施施工招标文件范本》、交通部的《公路工程国内招标文件范本》、水利部的《水利水电工程施工招标文件范本》等）供招标人选择使用，但由于这引些范本的编制依据不尽一致、适用范围限于本行业或本地方、体例结构和范本内容有繁有简等原因，造成招标资格预审文件、招标文件的编制活动不尽规范。《标准文件》统一了施工招标资格预审文件、招标文件的编制依据、体例结构和主要内容，为了能够切实起到规范招标文件编制活动的作用，《标准文件》在总结我国施工招标经验并借鉴世界银行做法的基础上，规定一些章节应当不加修改地使用，将有助于进一促进统一开放、竞争有序招投标大市场的形成。2、提高资格预审文件、招标文件编制质量《标准文件》包括《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》两个部分。《标准施工招标资格预审文件》共分资格预审公告、申请人须知、资格审查办法、资格预审申请文件格式、项目建设概况五章；《标准施工招标文件》共分招标公告（或投标邀请书）、投标人须知、评标办法、合同条款及格式、工程量清单、图纸、技术标准和要求、投标文件格式八章。《标准文件》的编制成员单位共同成立了编制领导小组、工作小组和专家小组，通过广泛征求社会各方面的意见，尤其重视征求实际工作部门的意见。在坚持立足中国国情，并积极研究吸收世界银行、国际咨询工程师联合会、英国土木工程师协会等国际组织的有益经验的基础上编制的。与以前的行业施工招标文件范本相比，《标准文件》在指导思想、体例结构、主要内容以及使用要求等方面都有较大的创新和变化。《标准文件》不再分行业而是按施工合同的性质和特点编制招标文件，首次专门对资格预审作出详细规定，结合我国实际情况对通用合同条款作了较为系统的规定，除增设合同争议专家评审制度外，在加强环境保护、制止商业贿赂、保证按时支付农民工工资等方面，也提出了新的更高要求。《标准文件》针对招标文件编制活动中存在的突出问题，如有些领域和活动缺乏相应的规范标准和文件，没有严格贯彻执行“公开、公平、公正”原则，程序不规范，方法不统一等，作出了相应规定。将有助于提高资格预审文件、招标文件的编制质量，进一步规范招标投标活动。3、促进招标投标活动的公开、公平和公正2003年底，国家发展改革委会同国务院有关部门，开始着手《标准文件》的编制工作，经过近四年的努力，数易其稿，顺利编制完成《标准文件》。《标准文件》的编制，充分体现了国务院有关部门协作配合解决招标投标各种问题的决心和信心，标志着政府对招标投标活动的管理已经不局限于简单法律规范，而是结合项目管理实际和操作规程，通过合理的制度设计解决深层次问题。《标准文件》的贯彻实施，对于进一步统一工程招标投标规则、提高招标文件质量、规范招标投标活动、加强政府投资管理，预防和遏制腐败，促进形成统一开放、竞争有序的招标投标市场，具有重要意义。招标投标法律规范分为三个层次：第一层次是由全国人大及其常委会颁发的招标投标法律；第二层次是由国务院颁发的招标投标行政法规以及有立法权的地方人大颁发的地方性招标投标法规；第三层次是由国务院有关部门颁发的有关招标投标的部门规章以及有立法权的地方人民政府颁发的地方性招标投标规章。本试行规定属于第三层次的招标投标法律规范。《标准文件》目前虽然属于试行性质，但作为一件部门规章的附件，是《招标投标法》的配套规章，具有明确的法律地位，带有一定的强制性质，只要是试点项目就必须遵照执行，《标准文件》将从制度上、程序上、标准上、文本上促进招标投标活动的公开、公平和公正。（二）《标准文件》编制部门《标准文件》由国务院的九个部门联合编制，包括：国家发展和改革委员会、财政部、建设部、铁道书、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局。2003年底，国家发展改革委会同国务院有关部门，开始着手《标准文件》的编制工作，经过近四年的努力，数易其稿，顺利编制完成《标准文件》。《标准文件》的编制，充分体现了国务院有关部门协作配合解决招标投标各种问题的决心和信心，标志着政府对招标投标活动的管理已经不局限于简单法律规范，而是结合项目管理实际和操作规程，通过合理的制度设计解决深层次问题。2005年9月1日施行的《招标投标部际协调机制暂行办法》规定，招标投标部际协调机制由国家发展改革委、监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局、国务院法制办共11个部门组成。国家发展改革委为招标投标部际协调机制牵头单位。为促进招投标行政法规、部门规章及政策统一，防止政出多门，《暂行办法》规定，招标投标部际协调机制成员单位在制定涉及多个部门招标投标活动的部门规章、综合性政策、规范性文件和范本文件时，应当充分协商。各行业和专业普遍适用的招标投标规则，由国家发展改革委会同部际协调机制成员单位共同起草并颁布实施；其他涉及招标投标的文件，由相关主管部门根据不同情况采取会签或者其他方式征求意见后印发。《标准文件》是涉及多个部门招标投标活动的范本文件，因此是由国家发展改革委会会同相关主管部门共同起草、实施会签后颁布的。由于监察部、国务院法制办不是施工招标的主管部门，而财政部是政府采购工程中施工招标的主管部门，因此《标准文件》的编制单位中没有监察部和国务院法制办而有财政部的原因。《标准文件》由国务院九部委共同起草会签颁布，将有利于加强部门协作配合，共同做好招投标行政监督工作，有利于促进招标投标行政法规、部门规章及政策规定的统一，及时、有效地解决招标投标行政监督过程中存在的突出矛盾和问题，促进招标投标活动规范有序进行。 (三)统一简称《标准文件》由《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文半》二个部分组成，为便于法条文字的简洁，在本规章中统一简称为《标准文件》。需要注意的是在其他文件或文书中引用以上二个标准文件的名称的一个或二个时，要分场合区别对待，有时需要全名引用，有时可以以简称引用，以不至以使人产生误解为原则。《标准文件》在起草和征求意见阶段，曾被命名为《中华人民共和国施工招标文件范本》，由于世界银行和FIDIC等国际组织类似的文件最近也均以“标准文件”或“标准采购文件”统一命名，因此考虑到与国际社会习惯的接轨，文件最终被定名为《标准文件》。而且从字面意义来看，“标准”是必须遵守之尺度，而“范本”则是示范文本之意，仅是给出示范让你参考而已，显然“标准文件”的其强制性要求比“范本”也要高一些。第二条 本《标准文件》在政府投资项目中试行。国务院有关部门和地方人民政府有关部门可选择若干政府投资项目作为试点，由试点项目招标人按本规定使用《标准文件》。【释义】本条是关于《标准文件》适用范围和适用对象的规定。《标准文件》由于涉及众多部门和行业，操作性、实践性很强，相关内容还需要在实践中不断加以修订完善。因此《标准文件》选择后先试行，然后再修改补充，再做为正式文件公布实施的程序，目前公布定于2008年5月1日实施的是2007年版，今后还会根据试行情况，修改补充出台后续年份的版本。 （一）《标准文件》的适用范围：《标准文件》在政府投资项目中试行。1、国务院有关部门选择的试点政府投资项目。国务院有关部门指，本试行规定第一条中所述参与《标准文件》编制的，财政部、建设部、铁道书、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局等部门。2、地方人民政府有关部门选择的试点的政府投资项目。地方人民政府有关部门是指，省、市、县地方各级人民政府中相对应于《标准文件》编制参与单位的发展改革行政部门以及财政、建设、交通、水利等行政部门。本条所指的政府投资项目，是从项目使用的资金来源角度要作出《标准文件》的适用范围规定，也是目前招标投标活动监督的重点。通过编制《标准文件》，将政府投资项目管理的一系列制度，如项目法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制、合同管理制和代建制等，有机衔接起来，发挥制度的整体优势，加强政府投资项目管理。政府投资项目一般指：（1）使用各级财政预算资金和各种政府性专项资金的项目；（2）使用国有企业事业单位资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目；（3）使用国家发行债券所筹资金或者国家政策性贷款的项目；（4）政府授权投资主体融资的项目；（5）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织或者外国政府贷款的项目；（6）使用国际组织或者外国政府援助资金的项目；（7）法律、法规规定的其他政府性资金。将政府投资项目纳入《标准文件》使用试点的范围原因有三：（1）政府及公共部门的资金主要来源于税收，提高资金的使用效率是纳税人对政府和公共部门提出的必然要求；（2）政府性资金是国家的资金、人民的资金，其投资与使用关系到国计民生；（3）由于政府性资金的所有者与管理者相分离，按照国家有关法律精神其投资自主权应当受到相应的限制。通过使用《标准文件》的方式能为项目找到质量最高、报价最低或者性价比最高的承揽者，政府投资项目需要通过《标准文件》的使用来解决机会公平和防腐败问题，政府投资项目招标人需要通过使用《标准文件》的招标投标的方式来管理和经营好纳税人的钱。（二）《标准文件》的适用对象《标准文件》的适用对象是：1、国务院有关部门和地方人民政府有关部门以上部门或机构在实施对试点项目施工招标进行监督管理活动时，必须按照本试行规定所规定的职责和权限进行，依法行政，不能滥用职权。2、试点项目招标人试点项目招标人，必须按照本试行规定的有关要求进行招标活动，使用《标准文件》。为保证试行效果，各部门选择试点的项目应当具有一定规模。在合同类型上，《标准文件》适用于由招标人提供设计的施工合同。考虑到各部门、各地区情况不同，省级以上人民政府有关部门可以按规定对试点项目范围、试点项目招标人使用《标准文件》及行业标准施工招标文件提出进一步要求。条件成熟的，可以全面推行。第三条 国务院有关行业主管部门可根据《标准施工招标文件》并结合本行业施工招标特点和管理需要，编制行业标准施工招标文件。行业标准施工招标文件重点对“专用合同条款”、“工程量清单”、“图纸”、“技术标准和要求”作出具体规定。【释义】本条是关于授权国务院有关行业主管部门编制行业标准施工招标文件的规定。《标准文件》重点规范具有共性的问题，对于行业要求差别较大的事项，由各行业标准施工招标文件规定。由于涉及施工招标的领域较广，工程项目类型众多，有的专业性很强，涉及不同的行业主管部门，各行业施工招标特点和管理需要不同，不可能由一部《标准文件》统一全部的施工招标文件容，为了妥善处理好与行业标准施工招标文件的关系。因此《标准文件》对“专用合同条款”、“工程量清单”、“图纸”、“技术标准和要求”没有作出具体规定，而授权国务院有关行业主管部门可根据《标准施工招标文件》并结合本行业施工招标特点和管理需要，编制行业标准施工招标文件。体现了《标准文件》统一而灵活的特色。有关部门可以在各自的职权范围内分别负责编制行业标准施工招标文件，应当重点对“专用合同条款”、“工程量清单”、“图纸”、“技术标准和要求”作出具体规定。行业标准招标文件对“专用合同条款”的规定，应是对“通用合同条款”没有作出具体约定的内容，结合行业工程特点，作出具体规定。对“通用合同条款”缺少或不完善的条款，行业标准招标文件中要结合行业特点，作出补充、增加或细化，但不得与“通用合同条款”强制性规定相抵触。行业标准招标文件对“工程量清单”的规定，应根据国家标准的建设工程工程量清单计价规范及行业标准的专业工程量清单计价规则，对工程量清单的编制、报价以及格式等作出适应行业特点和工程类别的具体规定。行业标准招标文件对“图纸”、“技术标准和要求”的规定，各行业和各专业的施工图纸特点不同，技术标准和要求不同，因此，《标准文件》没有对“图纸”、“技术标准和要求”这二项作出统一规定，而授权行业部门具体规定，体现通用性兼顾专业性的特点。第四条 试点项目招标人应根据《标准文件》和行业标准施工招标文件（如有），结合招标项目具体特点和实际需要，按照公开、公平、公正和诚实信用原则编写施工招标资格预审文件或施工招标文件。【释义】本条是关于编写施工招标资格预审文件或施工招标文件应遵循的基本原则的规定。《招标投标法》第五条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。” 鉴于“三公”原则和诚信原则在招标投标活动中的重要地位，本条重申了上位法的规定，要求试点项目招标人在编写施工招标资格预审文件或施工招标文件必须遵循以上原则。公开是条件，公平是保证，公正是核心，诚实信用是基础。1、关于“三公”原则。招标投标行为是市场经济的产物，并随着市场的发展而发展，必须遵循市场经济活动的基本原则。各国立法及国际惯例普遍确定，市场经济活动的基本原则之一就是公开、公平、公正，因而招标投标活动也必须遵循“三公”原则。所谓公开原则，就是要求招标投标活动具有透明度，实行招标信息、招标程序等公开。试点项目招标人在编写施工招标资格预审文件或施工招标文件应当：一要公开招标项目信息，让尽可能多的潜在投标人知悉、了解；二要将有关项目合格投标者的标准以及投标文件评估的优劣标准公开，以便潜在投标人对是否参加以及如何编制投标文件有充分的估计；三是公开开标，公开评标方法,公开评标结果。公开原则的意义在于使每一个投标人获得同等的信息，知悉招标的一切条件和要求，避免“暗箱操作”。需要指出，公开原则与评标的严格保密并不矛盾，两者的宗旨是相通的。公开原则要求招标投标活动的基本过程应当公开，目的在于保证招标投标活动的公平与公正，而秘密评标为的是排除外界的不适当干扰，其目的也在于保证招标投标活动的公平与公正。所谓公平原则，就是要求施工招标资格预审文件或施工招标文件的内容能给予所有投标人平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不歧视任何一方。公平原则要求试点项目招标人在编写施工招标资格预审文件或施工招标文件时做到：一与招标投标有关的信息对所有潜在投标人应来源一致并同时共同享有；二只要潜在投标人的资格符合国家规定的条件并且符合项目要求，评标标准和方法就应该相同，不应制定针对部分潜在投标人的标准和方法。公平原则是公开原则和公正原则的保证，一定要切实贯彻执行。 所谓公正原则，一是指试点项目招标人在编写施工招标资格预审文件或施工招标文件时，应当恪守正直，没有偏私，同时具备良好的职业道德；二是指编写的评审标准或评标的方法应符合法律、法规和政策规定；三是指编写的合同专用条款应当符合法律法规与社会的道德标准。2、关于诚实信用原则。诚实信用原则也称诚信原则，是民事活动的基本原则之一。《民法通则》第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。” 招标投标活动是以订立合同为目的的民事活动，也适用这一原则。这条原则的主要含义是，招标投标当事人应以诚实、守信的态度行使权利，履行义务，以保护双方的利益。在当事人之间的利益关系中，诚信原则要求尊重他人利益，以对待自己事务的态度对待他人事务，保证彼此都能得到自己应得的利益。在当事人与社会的利益关系中，诚信原则要求当事人不得通过自己的活动损害第三人和社会的利益，必须在法律允许的范围内以符合其社会经济目的的方式行使自己的权利。诚信原则在招标投标活动中的具体体现，一是指地位平等，即任何情况下招标人与投标人都处于平等的民事地位，无论在行使权利或是履行义务时，都应当出于平等和善意；二是指信息透明，即试点项目招标人在施工招标资格预审文件或施工招标文件中，应向投标人告知与项目招标投标有关的所有信息；三是指信守承诺，试点项目招标人遵守自己编写的施工资格预审文件或施工招标文件的有关承诺，履行其文件中规定的义务。