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浅谈公共资源交易平台组织架构 监管错位现象如何解决

作者：张文 曹杰 发布于：2016-03-22 10:40:24 来源：政府采购信息报/网

浅谈公共资源交易平台组织架构中 监管错位等现象如何解决

　　　2015年12月24日，国家发改委就《公共资源交易平台管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。笔者仔细研读了《征求意见稿》，并将其与实际工作相互印证，通过深入思考，仅就其中部分内容提出一些个人观点。
　　制度设计中的组织架构
　　《征求意见稿》中将“公共资源交易平台”划分为两个层级，上层是“公共资源交易平台管理部门”，下层是“公共资源交易平台运行服务机构”。而下层设计则可根据服务内容进行分工合作。那么，交易平台的组织架构模型大致应是如下图这样的：

　　同时，《征求意见稿》中提出可以“通过购买服务等方式，利用社会力量建设并符合标准要求的场所”，深度贴合《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号，以下简称《方案》）的文件精神。为目前交易平台建设过程中“无钱、无人、无政策”的困难局面，指明一条出路。
　　各交易主体之间的监督关系
　　《征求意见稿》中明确了公共资源交易平台不具有监督职能。由于公共资源交易领域中的交易方式有多种，但笔者在此以最具代表性的政府采购来对各交易主体之间的监督关系进行梳理。详见下图：

　　上图中红色箭头是征求意见稿中描述的公共资源交易各方主体之间的监督关系；蓝色箭头是《中华人民共和国政府采购法实施条例》颁布后，采购人与采购代理机构之间形成的监督关系（非行政）；黄色箭头则代表政府采购法及其相关规定赋予供应商质疑投诉权利，形成的一种隐蔽的监督关系。
　　从理论设计的角度来说，“评审专家”是受到监督较为薄弱的主体，“供应商”次之。而公共资源交易平台，名义上是接受的社会监督，实际上则是更为直接的受所有交易主体监督。
　　实际问题引起的思考
　　问题一：公共资源交易平台的工作以后该怎么做？
　　《征求意见稿》中对交易平台做出了更为明晰的定位，核心就是强调公共服务职能。众所周知，2008年以来，全国各地陆陆续续成立了各自的公共资源交易平台。成立平台时，均被各级政府赋予了规范交易行为的市场管理职能。而现在，则明确了交易平台不再具备市场管理职能。
　　从交易平台自身管理的角度来说，职责范围内的工作难度大大降低。甚至可以考虑类似引入ISO9001质量管理体系的方式，在提升内部管理水平的同时，使服务工作实现标准化，使交易全流程更加公开透明。
　　问题二：监管缺位、越位和错位的现象怎么解决？
　　近日，在政府采购领域有人提出这样一种观点，意思大致如下：在财政部门之外，设立专门的政府采购监管机构，依法赋予其监管职责和履行职责的措施。笔者不禁在想，这不失为解决财政部门监管难题的一个方法。
　　监管工作现实存在的困难是什么？政府采购环节多、项目周期长、工作繁冗、缺少人员、缺少细致的履职制度和规则……往往是由五、六个人来负责五、六个亿的采购监管工作，有些地方甚至更多，何谈做好监管。但将这些困难由一个部门“赋予”给另一个部门，也仅仅是治标不治本而已。
　　财政部门是《征求意见稿》中所列“行政监督部门”其中之一，另外还有各级招标投标行政监督、国土资源、国有资产监督管理等部门。而在政府采购实际操作过程中，还应有工商、税务、社会保障等部门对供应商进行行政监督。这么多部门想要做好监管工作，亟待解决的问题有三个：一是进一步明确各部门的权责界限；二是做好各部门之间的沟通与协调工作；三是充足的人力资源保障。
　　那么，由发展改革委牵头，多个部门参加的部际联席会议，能解决监管工作之中这些实际困难么？笔者认为，前两个问题通过一番深入的研究、探讨、辩论、剖析之后，一定会迎刃而解。但能否做好监管工作的决定性因素则是对人力资源的保障。如果，人力资源充足的话，后续工作对各部门来说都不再是难题。反之，监管工作仍会出现缺位、越位和错位的现象。再如果，人力资源只可以保障一部分，但没有办法全部解决，又该怎么办呢？让发展改革委牵头，整合监督资源和力量？这是不是又回到了原点？




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bob1511

duyueleo1982:对“招标文件排斥投标人可以投诉，行政部门出台文件如何投诉”。。。。。您提的这点有些值得探讨了，因为这种现象远不止公共资源交易这个领域的，政府的规范性文件有问题在相当多的领域都普遍存在啊！这就涉及到行政诉讼乃至法制健全的问题了，何止是投诉。。。所以说，问题的关 .. (2016-03-24 15:56) 

就像前些日子发改委牵头搞清理不规范文件，这种周期式的，运动式的清理起不了多大的作用。就像您说的应当建立起相互制约的机制，这也是公共资源交易中心大多由纪检委牵头搞起来的重要原因，只是难度相当大。

duyueleo1982

bob1511:        作者天然的将行政监督排除在了被监督范围之外，然而行政监督出台规范性文件等其他行政行为是受所有市场主体监督。
        公共资源交易平台即使不具有监督职能，其也天然的具有监督义 .. (2016-03-22 19:05)

对“招标文件排斥投标人可以投诉，行政部门出台文件如何投诉”。。。。。您提的这点有些值得探讨了，因为这种现象远不止公共资源交易这个领域的，政府的规范性文件有问题在相当多的领域都普遍存在啊！这就涉及到行政诉讼乃至法制健全的问题了，何止是投诉。。。所以说，问题的关键不在这里，

问题的关键在于，建立权力相互制约的体制机制。住建部等就不要紧紧抓住自己的权力不放了吧

bob1511

海先生:        该文所说的“监督”包含了行政监督，及依法进行行政救助。这和社会监督、各方主体间的相互监督是有区别的。
        现在针对公共资源交易市场的监管问题有一种新的观念——监管分离， .. (2016-03-23 10:15) 

         这种监管分离在我们这正搞着了。比如原先招标备案、质量安全监督等都在建委。现在是将招标备案等类似行政审批的职能集中到了审批局，将质量安全监督等职能集中到了执法局。其想达到的目的我猜测是原行政部门制定政策文件、审批部门执行，执法部门监督检查。即决策、执行、监督三分离。此种模式先不说上下级沟通，同级沟通的问题。原先建筑行业的监管都在建委，其是一个完整的系统，对各个环节进行监管，如何解释、执行文件标准都相对统一。分离以后，这个系统被打散，各个环节被割裂开来，是否还能有效监管呢？

海先生

该文所说的“监督”包含了行政监督，及依法进行行政救助。这和社会监督、各方主体间的相互监督是有区别的。
        现在针对公共资源交易市场的监管问题有一种新的观念——监管分离，行政监督和行政管理相分离。大概是说：制定规则者不负责行政监督，履职行政监督的部门不制定规则。这估计是该文“问题二：监管缺位、越位和错位的现象怎么解决？”想要说的问题吧。
        前几天中招协副会长李小林撰写的“改革创新招标投标运行机制的思考”一文也提出了这种观点“招标投标市场交易监督应当从行业管理中分离出来，交由综合机构集中、独立、公正、透明和依法履行监督职责，实行事中、事后以及电子化监督方式，并使自身行政行为接受市场主体和社会公众的多元化公开监督”。
        一种监管分离的市场管理模式。[s:90]

曹锦江

监督最终要靠的还是市场主体，因为这直接与他们的利益相联系。


公共资源交易平台相对作为第三方应该畅通投诉渠道。


最后，公共资源交易市场中最难以受到监督的是各个行政部门。招标文件排斥投标人可以投诉，行政部门出台文件如何投诉呢？


说的好！管理部门人员的水平、素质亟待提高，最无奈的就是……权力的傲慢！

bob1511

作者天然的将行政监督排除在了被监督范围之外，然而行政监督出台规范性文件等其他行政行为是受所有市场主体监督。
        公共资源交易平台即使不具有监督职能，其也天然的具有监督义务，对平台中的各方交易主体进行监督。有些行政部门一再强调交易平台仅仅提供服务，不具有监督、管理职能，其更多是为了减少对自己的制约。对交易平台内的交易主体进行一定的监督管理是公共资源交易平台成立之初就天然产生的。（淘宝平台难道对平台内交易主体不具有管理职能？饿了吗平台对平台内欺诈商家不具有监督职能？这些管理、监督职能恰恰是我们希望有的）
        监督最终要靠的还是市场主体，因为这直接与他们的利益相联系。公共资源交易平台相对作为第三方应该畅通投诉渠道。最后，公共资源交易市场中最难以受到监督的是各个行政部门。招标文件排斥投标人可以投诉，行政部门出台文件如何投诉呢？