财政部的“模式”需要与时俱进的改革！

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财政部的“模式”需要与时俱进的改革！

一个法律外行对“二审”报道的阅后联想和分析   gzztitc

（本文引用了诸多的资料文章，总字数超过1万字，陆续分段发出）

上


据北京晨报记者报道，在首例政府采购案件的二审中，财政部官员说，“每年数千亿元的采购资金均按上述模式分别管理，而一审判决否定了这一模式，将严重影响行政管理工作。”由于记者没有详细说，财政部官员所讲的上述模式具体是什么，笔者只能想象财政部门的管理模式。这一来遇到了许多问题，产生了更多的疑惑。

需要说明的是，笔者相信财政部主管的政府采购工作，取得了巨大的成绩；只是，这里面要说的只是问题方面，不是进行全面的评价。

1、在法律法规方面

众所周知，在我国现正执行的，有《招标投标法》和《政府采购法》两部法律。法律规定的有时比较笼统，缺乏细则；不少时候，人们发现它们之间存在某种“冲突”。于是，有“招标投标法实施条例”和“政府采购法实施条例”准备出台。

但是，两个实施条例之间好像没有协调过；两法的冲突问题，也很少有人提起。我国
的立法法等法律法规规定，遇到矛盾可向国务院提请仲裁；但是，目前好像没有人那么做。

我感到，对于财政部门来说，“模式”是：“不讨论；不争论；不协调”。是否？

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最后，不知说点什么好。还是再次引用2005年笔者在筑龙网上发表的“网上第一帖”，来回顾笔者的复杂心情吧：

在筑龙网上，曾经有网友讨论如何形容“当前招投标形势”。发言的人不少。2005年10月，笔者第一次注册和发言，随手写的的第一帖，就是关于总的形容招标的，转发如下：

    【当前招标 可以形容为

一个太阳            公共采购，为了国家和人民的利益的宗旨，常称之为阳光采购。

两条轨道            招标投标法和政府采购法，两部法律。

三令五申            有关部门多次出台法规和令，规范招投标市场

四面起火            违法违规现象、规避招标、串标、贪污现象层出不穷。监督部门象消防队。

五大"山头"          发、建、商、财、军。

六耳猕猴猖獗        假招标花样繁多，扑朔迷离。

七匹狼紧逼          西方七国等对我国市场虎视耽耽，不时有动作。

"八路军"奋勇抗战    众多招投标人员仍然认真学习，积极招投标。

九九归一            中国招投标协会成立，初见统一曙光。

十分希望            大家都盼望，乘五中全会东风，开创社会和谐的招投标局面。汉瓦的1000贴就是例子。 】

不十分准确，仅供参考。

笔者才疏学浅，错误之处在所难免。敬请大家批评指正！


全文实际约为1万9千字。提供word压缩版下载。（有色彩加描）。

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第六、笔者的疑惑

总有一个念头，常常在笔者的脑海里徘徊：难道财政部的官员们真的不懂政府采购法？他们也都是人中之杰，是精英啊！

笔者以为，会不会他们并不是不想要主管所有政府采购事务的权利，而是由于种种现实问题，他们实际上并没有得到该权力？

对与引起北京沃尔公司投诉的这两起招标事件，他们并不想介入，等于给别的人“收拾残局”或者，用老百姓的话来说“擦屁股”。

而在法庭上所讲的“几千万资金都是采取这种模式”的说法，既是现实，也是他们表示无奈，从而采取的“以退为进”的策略，希望引起更高层的重视。

而最近几天，他们终于把“发改委”应该负责的话语，泄漏出来。

笔者不知道部委之间高层的奥秘，也不想多知道。在长期工作实践中，笔者感到无论哪个部委，都曾经是密切合作的。笔者以为，各部委工作的人们，都是“同志；战友或者兄弟姐妹”。如今，咋成了这样子？是笔者脑子太慢，还是这个世界变化太快？

1800多年前，曹植同志就明白一个道理，他的著名的“七步诗”说到：

煮豆燃豆萁，豆在釜中泣；本是同根生，相煎何太急。

我们难道就不应该反躬自问？

总的说来，首例政府采购案件，涉及到的问题，博大精深，笔者实在感到分析困难；然而，面对这关系中国采购招标前途命运的事情，又不能不说一点点想法和意见。很简单：我们大家都不希望发生“亲者痛；仇者快“的事情，都希望中国的采购招标事业有着光明的未来。

笔者经历过多年的困惑与思考，得出一个初步结论：为什么人们常说我们的政府采购是“阳光采购”；我们的法定招标投标是“阳光招标”，而实际上，种种黑幕时常可见？

其实结论很简单：没有阳光的政府，就不可能有真正的“阳光采购”、“阳光招标”；而没有广大阳光的政府官员，也很难有真正阳光的政府。

采购招标，实际上是如今改革开放的一个重要组成部分，是新时代新的万里长征的一个组成部分。在以胡锦涛为首的党中央和中国政府的领导下，它还是建设社会主义和谐社会的一个重要组成部分。尽管前进的道路不是那么平坦，尽管还会有曲折和艰难险阻，前途一定是光明的！！

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第五，政府部门的领导对于公开的舆论监督还不很适应。

如前所述，我们的财政，还没有做到“公共财政”；同时，我们的政府部门和官员，还不习惯于在社会公众的舆论监督中工作和生活。很多时候，我们的领导发现问题，也知道事态的严重，也知道需要向上级甚至向中央报告。但是，很多问题往往习惯内部处理。比较害怕公布与众；担心那样产生的舆论，对于工作不利。（也许，实际担心的是他自己的政绩）。

实际上，由于前述原因，由于互联网技术的普及，往往很难控制不让人们知晓和说话。比如，政府采购首例案件一经披露，人们的议论如雪片而来。其中，也有少数是谩骂的；多数是认真发言的。伟人说过，我们应当相信群众，我们应当相信党。无数事实证明了这个真理。

我们的政府部门，往往内部分析问题，也许更为深刻；但是，公开讲话，总有些瞻前顾后，适可而止。

而这，恐怕要有相当一段时间来完成过渡。

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第四，进一步探讨，是人们角色的变化。

我们的一些领导，常常以为自己是“父母官”，“当官不为民作主，不如回家卖红薯”。他们以为自己了解全局，站的高，看的远；而一般地群众，无论是采购人，招标代理，投标商……都是“老百姓”，只能看到自己接触到的局部的问题。

许多人们已经不这样看了。他们认为，政府部门的管理，也是服务，是向社会提供公共服务。政府部门的领导，是人民的公仆。记的有人说过，小平同志还讲过：“我是中国人民的儿子。我深情地爱着我的祖国和人民。”这并不妨碍他成为中国改革开放的总设计师。现在，有的人以“父母官”自居，难道不知道有羞愧二字？！



而许多人，不再以“老百姓”自居，他们认识到，自己不仅仅是个“纳税义务人”；作为一个“公民”，还享有着纳税人的权利，有着要求政府部门解释的权利。

虽然，多数人还是觉得“不说白不说；说了也白说”，而觉得质疑投诉会得罪人，又不能解决问题，还是忍了吧……。但是，一部分人们已经勇敢地站了出来。

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在各大报刊、各个网站上，对财政部不作为的批评、谴责比比皆是；而赞同财政部观点的，几乎没有（反正，笔者尚未发现一例）；当然，也有不少舆论认为：财政部是背了黑锅，替人受过。

为什么会出现这样的现象呢？ 笔者的愚见以为：

第一，近年来，以胡锦涛为首的党中央，及时适时提出了“立党为公，执政为民”口号，号召大家努力建设“社会主义和谐社会”。这些口号和实际措施，深得民心。

    这些口号，既是我们行动的指南，又是一种标准和尺度。人们只要把政府部门官员的具体所作所为拿来一比，立即就可以看出，那些是真正代表党和政府以及人民的，那些是打着旗号实际为了个别人或者小集体私利的 。

第二，法制和法治的观念日益深入人心。广大群众认真的深入的学习《政府采购法》和《招标投标法》，逐步体会到了其宗旨。发改委对招标投标法实施条例的公开征求意见的做法，进一步激发了人们对法律法规的学习、理解。许多网友纷纷提出看法和建议，对其“补台”；中央电视台，率先开播了专门的法制频道（第12套节目“社会与法”）；央视一套节目也开播有法制专题。其他众多的地方电视台，都播放有关法制节目，给人们带来了法制知识的同时，更带来的法制观念的深刻变化。长期以来，我国是以“红头文件”治国，人么只知道服从；如果有疑问，颁发文件的部门一句话“最终解释权归本部门”，就把问题都解决了。而且，虽然人们批判过“理解的要执行，不理解的也要执行”的说法，许多时候，它却是一种实际存在的“潜规则”。

现在，人们知道，可以以法律的武器，保护自己的合法权益了。网友们的发言中，“政府采购法律的效力大于临时政令”；“政府采购为什么要选择高价中标？”“财政部是法定的政府采购主管部门。为什么不给予解释？为什么放弃法律给予的权利？”等等，引用法律知识的语句随处可见。

    第三，人们对“部门角色”的新认识。

过去，象财政部，发改委，卫生部这样的部门，都是人们的顶头上司，不敢有丝毫得罪。而现在，人们开始认识到，他们也是政府的一个部门，如果有了问题，同样可以成为被告。人们会以“事实为依据，以法律为准绳”，来求得一个说法。

而在法庭面前，财政部不再是管理部门，而还原为一个被人民群众监督的部门；告状的人们，不仅仅是“投标方”或者其他人士，而是“纳税人”在行使自己的权利。换句话说，投诉或者告状者以及评论者，是在进行社会监督的权利。财政部门往往自己和自己比，今天和过去比，看到进步；而群众是把它和党与政府的要求比，是把它与法律法规的规定比，看到差距，看到问题，看到今后努力的方向。

当然，“原告”和“被告”只是法律上的一种说法，不代表原告一定有理和胜诉；被告也不代表一定没有理和注定败诉。

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下  对思想认识问题的分析


政府采购和法定的招标投标，是一个系统的工程。里面涉及到的问题很多，可以说是博大精深。笔者虽然努力学习，许多问题仍难以弄明白。下面，简单就政府采购模式涉及到的思想认识问题，谈谈自己的浅见。

自从北京沃尔公司因为遇到招标不公的待遇后，多次投诉，未见效果。一怒之下，把财政部告到法庭，说它“不作为”。此事立刻引起了广大新闻媒体和群众的热切关注。

在众多的分析评论中，笔者最为关注的，是乔新生教授指出：【这个案件存在着明暗两条线。表面上是原告要求财政部给一个说法，背地里却是要求财政部解释，为什么没有按照政府采购法和招标投标法的规定择优录取。这一案件看似简单，其实正击中了我国政府采购制度的软肋。】（参见《政府采购的软肋在于不向民众负责》一文）

而从财政部的上诉中，我们还可以看到第二点关键问题，就是财政部多次认为应该由发改委负责。这里牵涉到部委之间的矛盾。

进一步分析可以得知，部委之间的矛盾，又牵涉到《政府采购法》和《招标投标法》两法之间的冲突问题。
这一看似简单的案件，背后竟有如此重大的问题！

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招标的管理部门有好几个，适用的法律法规也不一样，哎，中国特色。

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第五，关于财税问题浅议

如果谈起纳税和收费问题，那可能很多，三天三夜也说不完。

笔者只是举几个简单的例子：

一篇文章介绍说：【根据国家发改委公布的最新数字，2005年中国行政事业性收费总额达4000多亿元，再加上各种基金征收总额2000多亿元，全社会需要付出6000亿元以上。但事实上收费总额远不止这个数目，西南财经大学教授朱明熙认为应该在1万亿元以上，“而且更为可怕的是目前谁也说不清楚到底是多少”】（南风窗文章）

【周天勇举例说，“从法理上讲，任何一个国家不可能让公安局、法院和检察院这一类的行政、执法和司法机构来收费，但是中国很例外”。2004年，中国的工商、质监、城管、消防、交通等等政府部门年收费达9367.67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计高达9723.67亿元，严重的是，这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理。】

【现实情况是，不仅自收自支式的行政收费普遍存在，而且像“收支两条线”的管理方式，表面上似乎抑制了坐收坐支、私设小金库、贪污挪用等腐败，但是由于前述的实际上的“下达任务、超收奖励、罚款分成的潜规则”，事实上也仍然无法摆脱收费与部门利益变相挂钩的格局，因为收费部门总是有办法让上交财政的钱全额或按比例返还。于是在这种“收费自利”的利益驱动下，行政部门热衷于收费、搞执法创收自然就无法避免。】

【2007年4月27日，中国国家税务总局副局长宋兰表示，中国的税收收入已占财政收入的95%左右，是财政收入最主要的来源。这标志着中国向税收国家转型的基本完成。但庞大的政府收费规模使这一转变打了折扣。周天勇说，2006年中国政府财政收入接近3.2万亿元，如果加上1.3万亿元的预算外收费、土地出让金7000亿元、社保8000亿元等预算外收入，国有企业上交利润2000亿元以上，中国GDP的实际税负已经在33%左右，这种程度的实际税负已经相当高了，企业和老百姓的负担非常沉重。】

如果再细说税收问题，包括大家都会遇到的存款“利息税”问题以及为了消除股市泡沫而推出的印花税问题（有的股民称之为财政部“半夜鸡叫”）无论从解释或者批评的角度看，都是三两句话说不完的。那也更加超出笔者的能力了。

未完，待续。

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有许多文章，人们分析了其产生的原因和解决的办法。其中，北大教授扬光的一篇分析文章说到：

笔者摘录几段原文（有的是引文）：

【一、教育、医疗、住房改革：遭遇民意“滑铁卢”
     
可以说，自从中国政府推动经济改革以来，还没有哪一领域的改革像教育、医疗、住房改革这样遭到社会上如此广泛尖锐的批评，公众的愤懑之情俨然势不可挡。】

【2005年教育部副部长张保庆不仅点名批评了8个省市拒不落实助学贷款政策，坦言自己的家庭收入也很难负担孩子的学费，而且怒斥“中小学乱收费主要是地方政府的乱收费”、“某些高校收钱上了瘾”。他的直言获得了舆论的广泛好评，国内的主要媒体一致称其为“良心官”

在印度，最著名的尼赫鲁大学每学期只需交108卢比学费和260卢比住宿费，两项合计相当于人民币70元。

中国的人均财政教育经费只相当于发展中国家平均水平的1/4，被联合国教科文组织排到世界倒数第8位。】

【2005年7月，国务院发展研究中心和WHO的一份研究报告认为，中国的医疗卫生体制改革从总体上讲“是不成功的”。随后，在中国改革发展研究院举行的一次研讨会上，有人指出，中国的医疗卫生现状是“怨声载道”：“不仅患者不满意，医务人员也不满意；城里人不满意，乡下人也不满意。不仅‘有时间没钱的人’（如下岗工人）不满意，‘有钱没时间的人’（如外企白领）也同样不满意；老百姓不满意，政府也不满意。”】

【从中国官方公布的统计数据可知，中国卫生总费用占GDP的比例从1978年的3%持续上升至目前的5%（这个比例也并不算高）；与此同时，不但政府负担的卫生支出比例却从32%持续下降至目前的15%，而且社会支出（社会保险机构和病人所在单位的支出）的比例也大幅度下降（从48%降至25%），而个人负担的医疗支出比例则从20%逐渐攀升到现在的60%左右。这说明，“医疗改革”同样也造成了对个人财产的侵蚀和对居民收入的严重透支。

难怪世界卫生组织的研究结果显示，在世界各国，中国的医疗负担公平性名列倒数第四。 】   

【中国的“教改”、“医改”、“房改”根本就不是真正的“产业化”、“市场化”，目前超高的学费、医药费和房价只是顶着“市场调节”的招牌，实际上还是政府垄断的结果。】

目前中国的情况是：在教育和医疗领域，政府是应该花钱却尽量缩减支出；在住房领域，政府本不该敛钱却大发其财。     
   
首先，各级政府垄断了土地资源，通过与银行和房地产商联手操作，把土地开发变为“第二财政”（在那些房地产价格居高不下的城市则已是“第一财政”）和“第二金融”，如此便成为房地产业畸形繁荣的最大获利者。2001年至2003年间，各级地方政府的土地出让收入为9,100亿元（与此相对比，1998年至2003年间发行国债的总额也不过9,300亿），约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达5,894亿元，占同期地方财政收入的47%；2005年开始对房地产业“调控”，土地出让金总额仍高达5,505亿元；2006年一季度全国土地出让金总额已达3,000亿元，预计全年土地出让金占地方财政收入的比例将突破50%，成为名副其实的“第一财政”（事实上，北京、广州、深圳等房地产热点区域上半年的土地出让金收入已超过了2005年全年的总额）

【“教改”、“医改”、“房改”在其启动之初的主要动机，其实都是为了向居民转嫁财政责任，即所谓国企“解困”、财政“减负”（即“甩包袱”），而根本不是为了提高效率，这与中国开办股市的最初动机是完全一样的。】     

当然，笔者才疏学浅，无法对扬教授的言论进行评论。但是，该文章引用的多是公开的官方资料。如果有片面的，也只是在于他的理解分析。所以，笔者摘录其资料部分，提供大家参考。

总之，无论如何，财政部门对此类关注人民群众生计的重大问题，应该予以考虑、说明和解释，更应该不断改进工作。