丁贵桥：公共资源交易市场改革需要建立综合监管体系【转贴】

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丁贵桥：公共资源交易市场改革

需要建立综合监管体系

发布时间： 2014-04-29 来源：中国公共采购网

湖北省公共资源交易监督管理局局长丁贵桥

对深化公共资源交易市场改革的几点认识

——在2014年全国公共资源交易市场制度建设座谈会上的讲话

湖北省公共资源交易监督管理局局长  丁贵桥

（2014年4月22日  武汉）

尊敬的各位领导，女士们、先生们：

大家好！

公共资源交易涵盖自然资源、社会资源和行政资源，具有覆盖广、种类多、交易频、总量大的特点。在国外，公共资源交易总额一般占本国财政支出的70%至80%，占国内生产总值的10%至20%。国家发改委近日提出，到2017年底在全国范围内基本形成规则统一、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。我相信，建立全国统一规范的公共资源交易市场，必将对中国公共资源交易事业的发展产生重大而深远的影响。下面，我就当前深化公共资源交易市场改革中需要进一步厘清的几个问题谈一下自己的认识，与大家交流、商榷。

一、关于公共资源交易平台定位的问题

随着我国公共资源交易市场改革的不断推进，国内大多省市都已建立了各自的公共资源交易平台。湖北目前共建成省、市、县三级公共资源交易平台91个，其中省级1个，市（州）17个，县（市、区）73个，初步形成了省、市、县三级公共资源交易市场平台网络。那么，对于公共资源交易平台应该如何定位，到底是由政府建设、统一管理，还是由市场主体或者中介机构自行建设、分散管理呢？

一是功能定位。中办发〔2009〕27号《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》文件建议将公共资源交易平台的功能定位为：为交易各方提供服务、为信息发布提供平台、为交易活动提供场所、为实施监管提供条件。由此可见，公共资源交易平台的核心定位就是服务，它至少具有三重属性，即：公益性、公共性和专有性。公益性决定了平台的非盈利性特征，这种属性决定了公共资源交易平台不可能由牟利性的市场主体或中介机构来建设和管理；公共性决定了平台的兼容性特征，涵盖了各类公共资源的交易，没有必要再分行业、分类别重复建设。专有性决定了平台的集约性特征，政府主导建设交易平台，在相对集中管理的同时，对整个交易实施全程监督，较好体现了公开、透明、阳光的交易原则。而由市场主体或中介机构主导建设的平台，由于其本质是以盈利为目的，不具备主动监管的意愿，会导致出现监管上的缺失。正是由于交易平台的三重基本属性，决定了交易平台必须由政府来统一建设、统一管理，而不能由市场主体或中介机构自行建设、分散管理。原铁道部和中国三峡集团工程招标暗箱操作的案例已经充分说明了这个问题。

二是法律定位。“由政府建立公共资源交易中心没有法律依据”是业内许多人士所持观点，也就是政府建立公共资源交易中心是否合法的问题。虽然《招投标法》和《政府采购法》在具体内容上都没有关于公共资源交易中心的相关规定，但是《招投标法实施条例》第五条明确指出了“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务”，而且“二法”的立法宗旨和目的就是要求对公共资源交易市场规范操作和加强监管。因此，我们认为政府建立公共资源交易中心符合“二法”立法精神，不能说不具备法律依据。当然，关于公共资源交易平台的性质、功能等都需要进一步建立和完善法律法规体系，给予明确的法律定位。

三是监管定位。公共资源的所有权由全体社会成员共同享有，交易过程必须主动置于行政和社会的监督以下。由于公共资源交易的广泛性、市场主体的多样性、交易环节的繁杂性等，容易产生暗箱操作、利益输送等违法违纪现象，这就对交易平台的监管提出了特别要求。要探索建立行业与综合监督既相互配合又相互制衡，行政监察与社会监督有机结合的监督体系，客观上需要政府主导建立统一规范的公共资源交易平台，增大交易的透明度，增强交易的公正性，提升监管效能，提高交易的公信力，降低腐败风险。

基于以上认识，我们认为公共资源交易平台应由政府主导建立和管理，而不能由市场主体或中介机构建立和经营。

二、关于建立综合监管机构的问题

统一的公共资源交易平台建立后，监管体制改革滞后与交易市场快速发展的固有矛盾更加凸显。在监管体制改革上，尽管各地作法不一，但走的都是综合监管的路子。湖北省2003年开始建设省级招投标中心，2006年设立了专门的综合管理机构，并逐步把公共资源统一交易、统一监管纳入到了制度化和规范化的轨道。目前，我们实行的是 “一委一局（办）一中心”的管理结构，实行的是综合监管、行业监管、行政监察、社会监督“四位一体”的监管模式，基本形成了完整严密的综合监管体系，较好地解决了分散管理、各自为政、监督缺位的问题。从湖北的实践来看，我们认为，建立统一规范的公共资源交易市场必须设立综合监管机构。

一是现行监管模式有自身无法克服的体制缺陷。目前，公共资源交易适用的《招投标法》和《政府采购法》都没有明确招投标的统一行政主管部门，而是将监管职责分散到各个行业主管部门，形成了多头管理、相互交叉、职责不清、监管乏力的“九龙治水”格局。这种分散监管体制最大的问题是没有解决好同体监督问题。各行业部门“九龙治水”，既当“运动员”，又当“裁判员”，现实情况却是“水患成灾”，滥用权力、暗箱操作、围标串标等违法违纪行为大量存在于公共资源交易的事前、事中和事后环节。

二是建立综合监管机构是深化市场改革的必然趋势。首先，有利于推动综合监管体系的建设。综合监管机构对政府公共资源交易管理委员会负责，负责组织领导区域内的公交资源交易综合监管工作，研究制定相关政策法规，对行业部门履职情况进行监督，对交易过程进行监管，配合执纪执法部门查处违纪违法案件，形成了完整严密的综合监管体系。其次，有利于推动市场规范化建设。实行综合监管，从体制上解决了行业部门既当“裁判员”又当“运动员”的同体监督问题，通过制定和发布统一的交易规则和统一的交易信息，使各类市场主体在信息、资源的方面拥有平等待遇，打破了行业垄断、行业保护和地区封锁，为建立规范化的市场秩序创造了体制环境。再次，有利于推动公共资源交易领域的源头治腐工作。建立综合监管机构，实现了“第三方”监管，使交易行为由行政主导向市场运作转变，“权力”让位于“市场”，让市场真正在公共资源配置中起到决定性作用，这种以权力制约权力的权力制衡体制可以有效防范腐败行为的发生，为公共资源交易领域源头治腐提供了体制保障。

三是正确处理综合监管和行业监管的关系。综合监管不是取代行业监管。综合监管部门依法承担政府监管职能，指导协调、督促检查各行业部门的公共资源交易工作。行业监管部门依照有关规定，负责职能范围内的公共资源交易监管工作，并接受同级综合监管部门的指导、协调和监督。两者的区别：首先，是着眼点不同。综合监管主要从宏观上解决监管空白、环节缺位、规则不一等问题，侧重于交易程序的监管；行业监管侧重于产业政策和行业技术规范的监管；其次是切入点不同，综合监管以交易平台为载体，对交易市场进行全面监管，对进场项目条件备案和交易过程合法性进行监管，侧重于交易活动的“事中”环节，即横向监管；行业监管侧重于对本行业交易活动事前、事后的监管，即纵向监管。综合监管与行业监管既有区别，也有关联，既有分工，也有合作，两者相互结合、相互监督、相互制约，与行政监察、社会监督一起共同构成公共资源交易的监管体系。

四是正确理解综合监管机构与交易平台的关系。从实践来看，目前大多数省市都将公共资源交易平台隶属或挂靠综合监管机构。这种模式，有其成因，实践可行。首先，有利于推动公共资源交易中心的建设。公共资源交易是一项涉及面广、政策性强、推进难度大的系统工程，交易平台自身不具备协调功能,相对行业部门处于弱势地位，无法保证平台的顺利整合、项目的进场交易，必须要有一个综合监管机构来独立、权威的负责推动此项工作。其次，有利于加强对交易平台的管理。综合监管机构经政府授权并代表政府对公共资源交易进行监管，重要的抓手就是交易平台，通过交易平台规范、指导和监督交易行为，并逐步建立完全意义上的统一规范的交易平台。如果交易平台不隶属于综合监管机构管理，由行业部门分散管理或者由市场自由管理，那么建立统一规范的公共资源交易市场也就失去了意义。

五是正确认识和科学区分“管办分离”。 “管办分离”是指政、事分开，具体到公共资源交易领域，是指公共资源交易的决策权与操作权的分离，即行业部门与交易平台的分离，而不是指综合监管机构与交易平台的分离。“管办分离”的要义是将交易的操作权从行业部门中剥离出来，避免行业部门集交易决策、交易操作、交易执行、交易监督一体化封闭运行，防止交易过程中出现“量体裁衣、暗箱操作”等违法违规行为。与行业部门相比，综合监管机构在交易过程中与交易项目没有任何利益关系，既没有交易决策权，也没有分配项目、选择招标方式和拨付资金等权力，更没有直接参与交易活动，属于“第三方”在行使监管职能。

三、关于公共资源交易的法律体系问题

《招投标法》和《政府采购法》颁布以来，对建设和规范公共资源交易市场起到了促进作用。但是，随着市场主体对于公共资源概念认识的不断深化和公共资源交易范围、规模的不断扩大，“两法”体系本身存在的缺陷已经成为深化公共资源交易市场改革不可逾越的体制障碍。为此，应适时将“两法”融合为《公共资源交易法》，并在《公共资源交易法》的基础上逐步建立健全相应的法律法规体系。

一要明确公共资源交易执法主体。目前，全国各地都在探索创新公共资源交易监督管理体制，走的基本上是综合监管的道路。但是，各地在探索创新中遇到的最大问题是缺乏上位法的支撑。因此，新的法律体系应首先明确建立公共资源交易综合监管机构，并确立其合法、独立的执法主体地位。

二要制定招投标各方市场主体的行为规范。新的法律体系应在交易重点环节上限制招标人的自由裁量权，从法律的角度消除招标人对交易过程、结果的影响和控制。要增加对于投标人失信惩戒的有关规定，建立信用评价应用制度。要完善代理机构从业人员资质管理制度，建立代理机构从业人员的准入与退出机制，对违法违规的代理机构或责任人实行限制和清退机制。要规范和限制评标专家行为,建立评标专家准入和退出制度、工作质量跟踪考核制度和责任追究制度。

三要加大对招投标各方违法违规行为的处罚力度。对招投标违法违规行为打击不力是目前串标围标问题严重的一个主要原因。目前对串标围标违法行为的认定只有原则，没有细则。建立新的法律法规体系应考虑加大对招投标各方违法违规行为的处罚力度，认定标准和处罚措施都应予细化。

四要建立招投标投诉处理制度。投诉处理是目前招投标管理的一个重要环节。建立新的法律法规体系应考虑建立统一的招投标投诉处理办法，明确投诉管理主体、投诉处理程序等。

四、关于建立公共资源交易市场社会监督体系的问题

当前，我国的公共资源交易监管工作主要是依靠行政管理和行政监督，是一种权力内部的监督制约。建立统一规范的公共资源交易市场，还必须建立和健全社会监督机制以及社会监督与其他各类监督相配合的工作机制，从而构建对交易整个过程自上而下和自下而上，自内到外和自外到内的全方位、多角度的监督体系。

首先，要完善各项工作的公开制度，保障人民群众的知情权。要实现交易过程的公开透明，保障人民群众的监督权；要创新社会监督方式方法，保障人民群众的参与权；要积极推进电子交易平台建设，发挥网络监督重要作用。

其次，要加强宣传教育，增强各类社会主体对公共资源交易的监督意识。要完善相关法律法规，为社会监督提供法律保障；要畅通社会监督渠道，完善民意表达机制；要切实保护公民监督权利，优化社会监督环境；要加强舆论监督，发挥网络监督积极作用；要完善社会监督机制和保障机制，将社会监督与权力系统内部监督进行有效衔接，充分发挥人民群众、法人组织和社会舆论对公共资源交易活动的监督作用。

再次，要探索创新社会监督的新途径。应实行招投标文件公示制度，对拟中标人的工商执照、资质证书、项目经理、公司业绩等内容面向社会进行公示，集中社会力量来参与评审。为了提高专家评审的质量，可以实行监标专家制度，在专家评审的同时，可聘请其他资深专家全程监督，建立第三方监督制度。为了提高招投标的透明度，可以聘请人大、政协委员和社会知名人士组成监标巡视组，进行定期和不定期的巡视，让社会力量广泛参与到招投标监督工作中来。

五、关于建立公共资源交易市场诚信体系的问题

诚信原则是公共资源交易市场的基本原则，也是最基本的民法原则。加强公共资源交易市场诚信体系建设，已经成为业内共识。目前我国的诚信体系建设正在逐步建立，但与建立统一规范的公共资源交易市场的发展形势和要求相比，还要尽快加以完善。

一要尽快建立健全行业自律机制。建立行业自律机制，通过成立行业协会打破行业部门界限，从社会组织学的角度，运用有别于行政机关更加灵活的机制和方法，促进整个行业的诚信体系建设。在这一点上，国外有很多很好的经验值得我们学习和借鉴。

二要尽快建立违法违规行为记录公告制度。统一对违法违规行为记录进行公示，有利于实现诚信资源跨区域、跨行业共享和使用，形成对失信行为“一处受罚、处处受罚”的连锁惩戒，从而从制度上遏制失信行为的发生。湖北省经过几年的探索实践，形成了“办法+平台”的违法违规行为记录公告工作机制，建立了目前国内唯一的一个省级综合性失信行为公告平台。该平台统一发布有关行政部门和综合监管机构作出的失信行为行政处理决定，公众可以随时查询全省各地、各行业人在平台上发布的失信行为记录，查询结果也可直接应用招投标活动，监管部门还可将查询结构应用于对市场主体的信用评级中。

三要尽快建立公共资源交易不良行为分类管理制度。除了建立违法违规行为记录公告制度，还要进一步对招标人、投标人、招标代理机构和评标专家等相关从业单位和人员的不良行为进行分类认定、记分管理，针对不同失信行为采取不同的惩戒措施，并通过建立信用档案、开展信用评价、强化结果应用，形成守信激励、失信惩戒的市场诚信机制，逐步规范市场诚信体系建设。

六、关于建设电子交易平台的问题

2013年2月，国家发改委合同国务院有关部门发布了《电子招标投标办法》及相关附件。该《办法》对于提高采购透明度、节约资源和交易成本、促进政府职能转变具有非常重要的意义。我们认为，电子招投标应以现有交易中心为基础、以电子网络为介质、以制度统一为保障、以综合监管为秩序，充分运用现代信息技术，建立一个包括信息发布网站、交易业务系统、网上开评标系统、专家管理系统、信用信息系统、电子监察系统的电子交易平台、电子服务平台和电子监督平台。

一是实现信息网上发布。全面、及时地发布各类交易信息、公共服务信息，实现对公共资源交易政策法规、相关项目交易信息、交易过程、交易结果的公开，接受公众监督。

二是实现项目网上交易。采用网上交易的形式，实现全程无纸化、全程公开化、全过程留痕的交易模式，彻底实现阳光交易。

三是实现数据网上联动。交易平台要与已建、在建和将建的电子化交易系统全面链接，通过“云计算”、“云储存”等现代信息技术，实现公共资源交易数据收集、分析、运用、管理一体化目标；要建立省、市、县三级信息资源共享和专家远程抽取系统，满足公共资源电子交易一体化需求。

四是实现过程网上监管。建立包括视频监控和网上电子监察两部分的公共资源交易电子监察系统，形成全过程、全方位的监管系统链条，实现网上监管，使交易活动公开透明、规范有序。

尊敬的各位来宾，古人云：独学而无友，则孤陋而寡闻。以上是我对湖北省近几年在公共资源交易市场改革领域的探索与实践的几点认识和思考，一己之言，仅供参考。

谢谢大家。


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