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王沛：立足全局 放眼长远 加强政府采购总体改革思路研究
发布时间： 2014-03-26 山东省省级机关政府采购中心主任 王沛
编者按 我国政府采购制度改革已经走过了十几年的历程，采购规模虽然一路攀升，但占GDP的比重一直处于低水平。2011年是所占比重最高的一年，仅占GDP的2.4%。与国际上政府采购规模普遍占GDP10%～15%的比例相比还存在较大差距。这说明我国政府采购制度还没有充分发挥应有作用，亟待深化改革。深化改革首先要进一步厘清思路，进行总体规划，在此基础上把政府采购制度改革引入快车道。山东省省级机关政府采购中心主任王沛的这篇论文，就是立足于厘清思路、服务深化改革这个目的。文中提供了独到的资料和思路，今分上、中、下三期连载，以飨读者。
政府采购十几年历程中，我国政府采购的模式走过了一条集中采购为主-集中与分散相结合-实际上的分散采购为主-再提倡批量集中采购的路径。究其原因，有的是初期的正确想法未能付诸实践，有的是经过一段弯路又重新归正，有的是对一些问题尚未形成共识。政府采购制度改革还没有一个明确的方向和思路。
1994年我国实行分税制后，财政收入管理体制框架改革取得重大成果，1995年财政支出改革提上日程，其中政府采购制度成为重大课题，1996年财政部长刘仲黎在全国财政工作会议上提出试行政府采购制度。在广泛深入研究市场经济国家公共财政支出管理以及国际政府采购规则的基础上，1998年9月，财政部财政科学研究所完成了《我国政府采购制度研究》（以下称《制度研究》），1998年财政部起草的《中央政府采购条例（送审稿）》（以下称《中央条例送审稿》，未能正式出台），基本上沿用了《制度研究》的思路。
"中央政采委员会"未能成立
《制度研究》提出设立各级政府的政府采购委员会，为财政、经贸委、行管、计委、外经委、审计、工商、法院等部门参加的协调性机构，主要负责政府采购法规政策的制定、修订和监督执行。其常设机构设在财政部门（称作"政府采购管理办公室"）。《中央条例送审稿》明确提出"政府采购的主管机构为中央政府采购委员会"。1998年7月国务院批复的财政部"三定"方案中，赋予"拟定和执行政府采购政策"的职能，财政部在预算司内设立了专门机构负责履行政府采购管理职责。2000年4月监察部、财政部、审计署联合印发的《关于2000年推行政府采购制度工作的意见》中要求"各省、自治区、直辖市应通过成立领导小组或联席会议等形式，统一组织协调政府采购工作。"《制度研究》设计的"中央政府采购委员会"一直未能成立，虽然有十几个省市在改革初期分别设立了政府采购委员会或领导小组，也没有充分发挥应有的作用，有的甚至名存实亡。
2000年10月财政部颁发的《政府采购运行规程暂行规定》（已废止，下同）中提出"财政部门是政府采购管理的职能部门，按照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理。"明确提出了财政部门是政府采购的主管部门。
2003年开始实行的《政府采购法》又规定"各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。""各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。"从《政府采购法》的规定来看，财政部门只是监管部门。2008年国务院机构改革中，又将财政部有关政府采购的职能调整为"拟定政府采购制度并监督管理"。同时又赋予发改委"指导和协调全国招投标工作"的职能。《辞海》中解释：主管是指负主要责任管理。监管是指监视、督察。可见，主管与监管是两个不同的概念，《政府采购法》赋予财政部门的是监管职能，并非主管职能。
我国政府采购的组织管理思路设计由政府采购委员会管理变为财政部门管理，又变为没有主管部门的多部门多头监管。
集采机构归属不清、职能不明
1.在机构隶属关系上。《制度研究》的思路是设置专司日常政府采购事务的"政府采购中心"，隶属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。1998年10月，时任财政部部长项怀诚接受采访时谈到"中央财政还将采用一定的组织形式如政府采购中心，对一些专项购置和维修工作实行集中采购"。与此同时，围绕政府集中采购机构的隶属问题产生了不同的意见，有的认为应该设在财政部门，有的认为不应该设在财政部门，在国务院机构改革中又赋予了国管局"组织实施中央国家机关政府采购职能"。《政府采购运行规程暂行规定》又规定"集中采购机关是指政府或财政部门为组织实施政府采购活动而设立的专职机构。"这一规定说明政府和财政部门都可以设立集中采购机构。2002年6月29日《政府采购法》正式颁布，第六十条规定"政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构。""采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。"在当年10月份召开的全国政府采购工作会议上，要求原设在财政部门的集中采购机构，要力争在2002年底以前从财政部门分离出去。分离到哪里去，又没有具体可行的要求和措施，结果全国集中采购机构的隶属关系形成了五花八门的混乱局面。在《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中又提出，集中采购机构应当依法独立设置，隶属于同级人民政府，不得与任何政府部门、法人或其他组织存在隶属关系或其他利益关系。在最近进行修改的《政府采购法实施条例（草案）》中又将其删除。2009年开始，纪检部门又提出建设"四合一平台"，将集中采购机构纳入平台管理，有的地区把财政部门的监管职能也通过不同的方式移交给其他部门。
2.在机构职能设置上。《制度研究》中为采购中心设计的主要职责是：组织管理各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务；统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务；承担由政府采购委员会委托的被取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购；对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。该中心还可以进行二级委托，比如：委托专业中介机构从事具体的采购事宜。
在《中央条例送审稿》中，将采购中心的职责界定为：统一组织纳入集中采购目录的采购业务；组织由财政拨款的大型公共工程（货物和服务）采购的有关事务；受采购机关的委托，代其采购或组织招投标事宜；承担不具备或被取消独立采购资格的采购机关的采购业务；受采购委员会的委托，组织培训采购管理人员和技术人员；承办由采购委员会委托的其他有关采购事务。2000年出台的《政府采购运行规程暂行规定》中规定"集中采购项目的合同原则上由集中采购机关与中标供应商签订，也可以由集中采购机关会同采购单位（用户）与中标供应商签订。""支付资金时，采购机关应当依照有关规定，向财政部门报送拨款申请书及有关文件。"
《政府采购法》颁布后，将政府工程招标采购彻底从集中采购机构的职能中分离出去。集中采购机构只是组织采购活动，无权确定中标人，只有在采购人委托的情况下才能与中标人签订采购合同、参与合同履约验收，将集中采购机构等同于社会中介机构。在《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中，集中采购机构的职能又出现了进一步强化的趋势。
集中采购机构到底应该如何定位？其职能应该包括哪些内容？现在仍然是公说公有理，婆说婆有理。
集中采购主导地位不稳固
《制度研究》提出"在我国推行政府采购制度，其采购模式的选择宜采用集中和分散相结合，以集中为主的模式。"我国推行政府采购制度初期，曾积极主张实行集中采购为主的方式，财政部和国务院机关事务管理局都进行了积极的探索，全国各地的试点工作基本上都是以集中采购为主。《政府采购运行规程暂行规定》要求"在同一年度里，各采购机关对同一采购项目不得采购两次以上"。在《政府采购法》的起草过程中，采购活动的组织方式成为争论的焦点之一，最终采用了集中采购与分散采购相结合的方式，删除了集中为主的表述。
随着政府采购制度改革的不断深入，"集中采购效率低"等各种不同的声音逐渐漫延开来，为了解决"效率低"的问题，"方便"采购人自行采购，开始大范围地推行"协议供货"，实际意义上的集中采购慢慢淡化，分散采购成为我国政府采购的主要组织形式。梁戈敏先生在撰写《中国政府采购道德风险及其规避》一书时，随机抽取全国10个省级集中采购机构进行了问卷调查。结果显示，10个省级集中采购机构执行的采购量平均仅占本级政府集中采购的20%左右。
分散采购虽然迎合了某些采购人的意愿，随之而来的"高价采购"、"奢侈采购"等不断见诸报端，为"阳光采购"蒙上了阴影。2009年7月财政部《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》又要求"实行项目归集，积极开展批量集中采购试点工作。"
2011年5月财政部办公厅《关于进一步推进中央单位批量集中采购试点工作的通知》对中央单位批量集中采购试点工作又提出了更加具体的要求，批量集中采购试点又迎来一片叫好声。
十几年中我国政府采购的组织方式走过了一条集中采购为主-集中与分散相结合-实际上的分散采购为主-提倡批量集中采购的路径。
从以上几个问题在十几年中的发展变化来看，有的是初期的正确想法未能付诸实践，有的是经过一段弯路又重新回归，有的是对一些问题尚未形成共识。总之，政府采购制度改革还没有一个明确的方向和思路。我国的政府采购究竟向何处去？政府采购改革之路究竟怎么走？这个问题一直困扰着我国政府采购事业的发展。
我国政府采购制度改革已经进行了十几年的探索，改革发展到今天，不能再像过去那样只靠自下而上"大胆地试"、"大胆地闯"、"摸着石头过河"这样的办法了，需要从全局和长远利益考虑，加强总体改革思路的研究和设计，安排改革攻坚。在思路研究中，要对涉及政府采购制度改革的五个基本问题具有更加清晰的认识。
政采改革是行政改革组成部分
首先，从全球政府采购制度的发展来看，其本身就是强化政府职能的产物。政府采购制度最早出现于18世纪末的西方自由资本主义国家，在自由资本主义时期，市场是资源配置的绝对支配力量和方式，在亚当·斯密"看不见的手"原理的指引下，政府基本上不参与和干预国民经济活动，政府采购的作用主要是加强财政支出管理，而且采购规模不大，对经济和社会发展的影响也不大。
20世纪30年代的世界经济危机爆发以后，自由市场经济国家开始意识到市场不是万能的，"凯思斯理论"得到承认和应用，各国开始改变绝对自由放任的传统做法，采取国家干预经济的政策，并将财政政策作为主要手段，即通过扩大采购支出、优化支出结构调节宏观经济。
为此，西方国家纷纷在政府中设立专司采购的部门或机构，到20世纪70年代，在西方主要的发达国家采购职能逐步成为独立的政府职能。
其次，从我国政府采购的目标来看，政府采购是政府行政的重要内容。政府采购要实现的目标概括起来包括提高财政资金使用效益、反腐倡廉和调控国民经济发展三大目标。调控国民经济发展又包括支持少数民族地区、欠发达地区和民族产业发展，扶持中小企业和高科技产业，促进节能环保和自主创新，等等。这些都是国家意志的体现，是政府行政的重要内容。
再次，从我国政府采购制度改革的实践来看，改革涉及到所有的政府部门及相关领域，将会带来思想观念的改变、政府机构职能的改变、权力和利益分配格局的改变，而这些都会带来政府机构行政运行方式的变化。
改革的推进需要对包括制度结构和管理执行的组织体制、工作网络进行改革与创新，尤其需要对政府采购的管理体制进行改革，这种涉及多部门利益权力重新分配的管理体制改革必须要上升到国家层面才能推动，如果仅仅将政府采购局限于财政管理体制改革的一项内容，已经无法从根本上解决改革的"瓶颈"问题。
应该将政府采购制度改革置于我国的政府行政管理改革的大框架之中，从更高层次规划设计政府采购制度改革的总体思路。
应再次明确以集中采购为主、分散采购为辅
政府采购制度改革一个主导性的特征就是强调集中，集中采购是政府采购制度改革的一个核心理念，这样一个原理如果落实到制度层面，就是要在总体框架下坚持集中采购，不能为满足特定部门的特殊利益而把集中采购再拆分，弄成部门的、单位的，那就背离了政府采购制度改革的既定方向。充分发挥政府采购的规模优势是实现政府采购各项目标的基础和保证。实行规模采购可以更好地发挥市场竞争机制的作用，以最优惠的价格获得最好的货物或服务，最大限度地发挥财政资金的效益和效率；实行规模采购便于监管部门和社会各界对采购活动的监督，有效地避免以权谋私行为的发生，更好地保证政府采购"三公"原则的落实，促进社会的公平正义；实行规模采购可以促使国家经济调控目标更好地实现，20世纪80年代，美国政府为了扶持飞机制造、电信、电子等行业的发展，大批量采购这些行业的产品，这些行业大公司一半以上的业务来自政府采购，从而直接支持了这些高科技行业的迅速发展。集中采购的组织形式正是实现政府采购规模优势的必要手段，因此，我国政府采购模式应该回归推行政府采购制度初期的思路设计，采用集中和分散相结合、以集中为主的模式。
工程采购应实质纳入政采范围
政府采购的范围包括货物、工程和服务，在世人看来这已经是无须争论的问题了，世贸组织《政府采购协议》（以下称GPA）及世界各国和地区有关政府采购的法规都作出了明确的界定，已被国际社会广泛认可。我国《政府采购法》虽然在第二条中把工程采购列入政府采购范围，但在第四条中又规定政府采购工程进行招投标的适用《招标投标法》。结果法律赋予财政部门对政府采购的监管职责不能涉足工程招标采购领域，政府工程招投标分别由发改委、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门实施监督，这实际上是将工程采购排除在政府采购范围之外。巨大的政府工程投资是调控社会经济发展至关重要的一个方面，将其排除在政府采购规制范围之外，必然大大降低政府采购的宏观调控功能，影响政府采购目标的实现，这也是我国加入GPA谈判中各参加方所不能接受的。工程采购不纳入政府采购范围，政府采购制度就不会完善，在政府采购制度改革思路设计中应将货物、工程和服务全部纳入政府采购范围，以统一的法规进行规制。
改革的重点对象是采购人
某各种方式上说，政府采购就是政府自己在"革"自己的命。实行政府采购制度就是改变过去传统的采购方式，变分散无序的采购为以集中采购为主的规范采购，改革中调整和剥夺的是采购人的利益和权力，采购人是首当其冲要改革的目标。而《政府采购法》赋予了采购人编制采购需求、参与评标、决定中标（成交）供应商、组织验收等权力，集中采购机构只能根据采购人的委托开展工作，实际上采购人在采购活动中仍然处于强势地位。把为采购人做好服务列为衡量政府采购工作好坏的重要标准无疑是有道理的，但有些地方过于强调这一点，一味追求采购人的满意度，连该对采购人进行的约束也不能坚持，是不符合改革的要求的。任何改革都不会一帆风顺，一些不愿失去既得权力和利益的采购人相关工作人员，对政府采购改革必然持消极态度，甚至会以种种借口抵制改革的推行。因此，改革中对接受到的有关政府采购的各种反映必须进行客观、全面的分析，对正确的意见和建议，要认真吸纳，改进工作；对出于自身利益需求的意见，应辨明是非，排除干扰。如果惟采购人马首是瞻，政府采购改革就难以卓有成效地推行。政府采购从根本上说应该是纳税人的采购，改革是为了更好地维护国家和人民大众的利益，而不仅仅是对采购人负责，采购人必须依照相关的法律法规约束自己的行为，抛弃过去的旧观念、旧习惯，适应改革的新形势、新要求，积极支持政府采购制度改革。
应全程监督而非只针对操作环节
加强对政府采购的监督已是人们的共识，但监督什么？却有着不同的看法。有的认为政府采购的监督主要是对采购方式执行环节的监督，好像只要在这个环节不出问题，政府采购就"阳光"了，所以把监督的视角紧紧盯在采购操作机构上。实际上事情并非如此简单，一些地方出现的"奢侈采购"、"高价采购"在预算安排环节就已经埋下了隐患。再如，有的地方领导为了追求"政绩"，没有预算也要上项目，没有资金也要安排采购，结果项目验收后，资金却没有着落，长期拖欠供应商合同款不能支付。供应商打官司又怕惹怒政府，只能忍声吞气，有的甚至采用送礼行贿的手段争取早一点拿到拖欠自己的合同款。这个问题在省以上单位极少发生，但在市、县一级，特别是财政相对困难的地方则时常出现， 给政府采购造成了极坏影响。采购方式执行只是整个政府采购链条中的一个环节，并非政府采购的全部，《政府采购运行规程暂行规定》中曾把政府采购的程序明确为：编制政府采购预算，汇编政府采购计划，确定并执行政府采购方式，订立及履行采购合同验收、结算。而《政府采购法》对政府采购程序并没有作出清晰明确的表述，只是强调了对采购方式执行的监督检查。从编制政府采购预算到合同资金结算是一个完整的采购过程，对政府采购的监督应该是对政府采购程序全过程的监督。
推行政府采购制度值得高度重视。政府采购制度在国家经济社会发展中的作用已被国际社会广泛认可，具体到我国来讲，且不说在利用政策职能调控国民经济发展和反腐倡廉中的重要作用，仅节约资金的效果，就足以引起国家的重视。如果做到"应采尽采"，2011年全国政府采购节约资金至少3600亿元，超过了山东省当年地方财政收入的总额，全国每天可节约资金近10亿元。既无须大规模投资，也不直接消耗自然资源，更不会破坏环境，就会带来如此巨额的财富，仅从这一点来看，也应引起国家对推行政府采购制度工作的重视。
国外经验与我国国情结合
借鉴国外政府采购经验，对建立和完善我国政府采购制度具有重要意义，但我国的政府采购制度设计却不可照搬国外的模式，更不可站在部门利益的角度各取所需，要坚持实事求是的原则，充分考虑中国国情。
一是我国目前正处在计划经济向市场经济转轨的阶段。世界上一些发达国家经过几百年的发展，已经基本形成了相对完善的市场经济制度。然而 目前我国社会主义市场经济体系还有待于成长和完善。在这种社会环境下如何实现和保护充分有效的竞争？就需要在制度设计中重点加以研究。
二是法制建设不完善。我国的社会主义法制体系正在建设之中，人们的法制观念和法律意识与依法治国的要求还存在一定差距。当前有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门还相当程度地存在，特别是领导干部违规干预和插手采购活动的问题在一些地方还比较严重，制度设计中就要采取得力措施堵塞漏洞。
三是地区经济发展不平衡。由于种种原因，我国地区间经济发展水平差别较大，发达地区一个乡镇的年财政收入相当于或超过某些欠发达地区一个地市级政府的年财政收入。欠发达地区经济发展水平比较低，市场发育程度也不够成熟，有些政策规定在发达地区可行，在欠发达地区就行不通，如《政府采购评审专家管理办法》规定"评审专家原则上在1年内不得连续3次参加政府采购评审工作。"在一些欠发达地区就难以执行。另外，我国的基本政治制度、历史传统等也与西方国家存在差异。
这些特点要求我们在学习借鉴西方经验时，要认真分析其制度、体制形成的社会背景和政治经济条件，切不可照搬照套，必须充分考虑我国的国情，建立既与国际规则接轨，又适合中国国情的政府采购制度。
建职责明晰、权责对等管理体制
目前我国政府采购运行机制建设中职责不清、有权无责、有责无权的问题比较突出。在职责划分方面：财政、审计、监察部门是《政府采购法》规定的监督管理部门，但各自的具体职责是什么？《政府采购法》没有作出明确规定，在三个部门的机构改革"三定"方案中也没有作出具体规定。财政部的"三定"方案中规定，财政部负责"拟定政府采购制度并监督管理"，而作为政府采购主要方式的招投标指导协调职能又赋予了国家发改委。
发改委对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查，国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督，对工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况却无权进行监督，要由财政部门实施。
在权责设计方面：集中采购机构要对采购价格、节约资金效果负责，监管部门要对其进行考核，但集中采购机构对决定采购价格和资金节约效果的评审过程却无权参与，对合同的履约验收，是在采购人委托的情况下才能参与。决定采购活动是否公平、公正的关键环节是确定中标（成交）供应商，决定中标（成交）供应商的权力归评标委员会，可评标委员会又不具备承担行政、民事和刑事责任的能力，按照目前的法律法规追究评委个人的责任也难以实施。
党的十七大报告提出"建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制"。党的十八大报告进一步指出"要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定期限和程序行使权力"。政府采购改革要实现以上要求，首先就要明确相关部门职责并使其权责对等。
立足国家大局 突破部门局限性
冲破部门局限性的束缚，把对国家和人民利益负责作为改革思路研究的出发点。政府是人民的政府，但政府的某一个部门并非完整意义上的政府，有其自身的利益所在，我国在法制建设上多年来一直走的是部门立法的路子，部门立法不可避免地会打上部门利益的烙印，如在政府采购范围的界定、集中采购机构的设置等问题上，都折射出部门利益和权力之争的阴影。
另外，有的法规制度制定中对基层的实际情况也兼顾不够。政府采购制度改革是一项涉及国家和人民根本利益的大事，必须以国家和人民利益的大局作为改革的出发点，才能减少来自部门利益的干扰，保证改革推进的正确方向。对政府采购制度的设计应由国家统一组织，组成由行政、经济、管理等方面的专家和有关部门参加的专门班子开展研究工作，站在全局的高度对改革的思路进行设计。
理顺政府采购运行机制
我国目前政府采购运行机制存在的主要问题：一是没有明确的主管部门。财政是监管部门，审计、监察部门履行的是监督职责，发改委只是指导和协调全国的招投标工作，都不是主管部门。
二是监督职责人为分割与监、管不分并存。《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。《招标投标法实施条例》又授予了发改委等七个部门对有关工程招标投标活动实施监督的职责。如此众多的监督部门互不隶属，各行其是，造成了监管工作的混乱局面。财政部门在政府采购中既担负着审批职能，又担负着监督职责；发改委等部门更是管理、监督合二为一。
三是集中采购机构管理体制混乱。有些地区设立了集中采购机构，有的一级政府设立两个集中采购机构，有的不设立集中采购机构。隶属关系也是五花八门，从全国设立的32个省级集中采购机构来看，隶属关系就有10种模式。单位性质有参照《公务员法》管理的单位、有全额事业单位、差额事业单位和企业化管理的单位4种模式。从中央到地方互不隶属，各有各的做法，难以交流和联系，集中采购机构的建议和意见没有一条顺畅的渠道及时反映上去，集中采购机构形同"一盘散沙"。
在体制设计上，国家应该成立政府采购委员会负责重大问题的决策及全国政府采购指导协调工作；明确一个部门统一对政府采购活动实施监督，细化监督职责，加强对政府采购全过程的监督检查；进一步明确集中采购机构职责定位，理顺上下工作关系。在全国形成上下统一的政府采购运行机制。在运行机制设计上有必要借鉴权力制衡理论，以权力制衡优化权力监督，由于监督本身也是一种权力，如果不受任何限制和制约，也必然会成为一些人谋取私利或进行违法乱纪活动的工具，只强调监督不注重制衡，必然会陷入"监督权由谁来监督"的监督无限累加的怪圈，难以有效解决政府采购中的腐败问题。
吸引高层决策者重视
国家高层决策者需对政府采购制度改革给予高度重视。首先，推行政府采购制度值得高度重视。政府采购制度在国家经济社会发展中的作用已被国际社会广泛认可，具体到我国来讲，且不说在利用政策职能调控国民经济发展和反腐倡廉中的重要作用，仅节约资金的效果，就足以引起国家的重视。如果做到"应采尽采"的话，2011年全国政府采购节约资金至少3600亿元，超过了山东省当年地方财政收入的总额，全国每天可节约资金近10亿元。既无须大规模投资，也不直接消耗自然资源，更不会破坏环境，就会带来如此巨额的财富，仅从这一点来看，也应引起国家对推行政府采购制度工作的重视。
其次，改革的艰巨性需要领导重视。政府采购制度的建立、完善和执行，要靠诸多因素的组合，包括经济社会条件、制度机制环境、人力资源与机构条件、采购手段等诸多因素，而这些因素的整合不是单靠某一个部门的努力能实现的。政府采购制度改革是上层建筑领域的一场革命，是当权者"革"自己的"命"，来自旧体制、旧观念和既得利益者的阻力是巨大的，没有国家高层决策者的重视和支持，是难以成功的。俄罗斯的政府采购制度改革按照前总统梅德韦杰夫要求，改革方案本应于2010年4月1日前出台，然而由于在改革思路上存在的重大分歧以及背后的部门利益之争，使陷入旋涡中的政府采购改革计划一次次遭遇搁浅。2011年3月中旬，时任总理普京亲自出面调停，解决改革方案制订中出现的问题。
政府采购制度的改革不能仅仅凭借制度本身的优越性，只有依靠国家权力的强力推动，才能保证改革的顺利进行。在我国的政治体制下，更需要国家高层决策者的重视和支持才能更好、更快地推动政府采购制度改革。
再次，充分发挥政府采购的功能作用需要领导重视。政府采购制度改革初期主要是把政府采购作为加强财政支出管理的一项措施加以推行和运用的。2006年，我国《"十一五"规划纲要》把政府采购作为宏观经济调控手段，与财税、金融手段并列提出，明确了政府采购在国家宏观经济生活中的重要地位。政府采购开始从单纯的财政支出管理手段上升为实现国家宏观经济和社会目标的公共政策工具，为社会经济发展的诸多目标服务。将政府采购上升为国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具后，再由政府工作部门继续担负主管部门的责任，难免会力不从心。目前我国没有一个权威的政府采购决策管理机构，负有监管职责的财政、审计、监察等部门都是平行级别的政府部门，绝大部分采购人与监管部门级别相同，监管机构对涉及全局性的改革事项难以进行有效的协调。只有从国家层面进行协调和决策，才能更好地保证政府采购功能作用的充分发挥。
1996年我国政府向亚太经合组织提交的单边行动计划中，明确最迟于2020年与亚太经合组织成员国对等开放政府采购市场。目前加入GPA的谈判也正在紧锣密鼓地进行。尽快构建既与国际规则接轨又适合我国国情的政府采购制度体系已时不我待。王保安副部长在2011年召开的全国GPA谈判应对工作及政府采购工作会议上强调"按照GPA规则对我国政府采购制度进行必要的改革和重构已经迫在眉睫"。我们应该以更加积极的姿态，加大改革思路研究的力度，进一步明确改革的方向，推动我国政府采购事业更好、更快地发展。
http://www.china-cpp.com/article-352-23592.html
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发表于 2014-3-30 19:01:50
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