政府采购改革十年回顾、思考与展望 刘慧

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政府采购改革十年回顾、思考与展望

国匙网 2007-2-13   来源：中国政府采购   作者 刘慧
  
    上纪世９０年代中期以来，我国政府部门兴起了一次前所未有的变革，这就是政府采购改革探索．这不但是一个触及政府各级部门思想观念、行为规范、法律规章的深刻变革，而且重新调整了政府与企业，政府内部人与人、部门与部门之间的相互关系，引起了人们对政府运作经济项目的效果及其功能的思考。以财政部开始探索政府采购规范的１９９６年为标志，我们走过了探索、发现、总结、完善的十年历程，初步完成了一个从幼稚到比较成熟的成长周期。

    一、规模迅速扩大，我国政府采购涵盖面广

    政府采购的规模扩张最能说明这场改革进行的深度和广度。总的来看，十年来，政府采购规模增长速度快于其他部门经济增长的速度，成为带动全国市场发展的重要动力。

    （一）从利用财政性资金进行政府采购分析。

    自1996年我国政府采购初露端倪至今，政府采购制度框架已经在不断的改革实践中初步形成。我国的政府采购规模，从有政府采购统计的年份开始，1999年为131亿元（人民币），2000年328亿元，比前一年增长1.5倍。2001年653亿元，比前一年增长1倍。其中，中央单位采购突破100亿元。2002年约1000亿元，比前一年增长53%。其中，中央单位为200亿元，地方800亿元。从1999年至2002年，政府采购每年的绝对值增加额度都在百亿元以上，由于我国将继续实施积极的财政政策，2003年为1659.4亿元，比前一年增长65%。其中，采用公开招标方式的采购为949.7亿元，占全国政府采购规模的57.2%0 2004年达到2000亿元，2005年财政部统计全国政府采购实际规模达2927.6亿元，比上年同期增长37.1%，节约资金380.2亿元。2005年，工程类、服务类政府采购增长迅速，全国工程类采购1323.2亿元，比上年同期增长39.5%，占采购总规模的45.2%；服务类采购195.8亿元，比上年同期增长41.4%，占采购总规模的6.7%2005年中央单位政府采购规模呈现快速增长的势头，采购规模达到407.8亿元，比上年增长了39.2%。开展政府

    采购改革探索10年来，全国政府采购规模年平均增长77.9%。巨大的增长额度表明，我国政府采购的发展一直处在旺盛期，其势头说明今后增长的潜力仍然巨大。

    （二）从基本建设实施的政府采购分析。基础设施建设自改革开放以来一直是我国经济发展的重要增长点，其增长幅度快于国民经济增长的速度，也快于城镇居民人均生活费的增长。我国的基础设施的建设主要表现在交通、通讯设施的建设上。90年代以来，国家不断加大对公路建设的投资力度，公路建设规模和投产规模以惊人的速度增加，1998年以来，每年投资都在3000亿元左右。2001年，举世瞩目的青藏铁路开工建设，长途光缆线路长度从1990年的3334公里增加到2003年的近55万公里。1998年以来，开展了新中国历史上规模最大的水利建设，完成了长达3576公里的长江干堤和1731公里的黄河下游提防加固工程。2002年底，南水北调工程开工。2003年，长江三峡工程顺利实现水库初期蓄水、首批发电机组发电。2002年-2003年，国家在西部地区新开工了一批重大工程，投资总规模7700多亿元。

    2000年以来，我国每年的公共建筑额约为1000亿元，我国国民经济和社会发展"九五"计划和"十五"计划支持发展公共工程。到2000年，建筑业增加值达到5000亿元以上，即每年增加1000亿元以上。这意味着，我国固定资产投资每年增长平均2倍于国民经济的增长水平。“十五”期间，我国在增加基础设施投资的同时，加大了对西部开发和生态环境建设的投入

    “十一五”规划所确定的今后五年发展目标，将交通基础设施的建设作为政府重点投入的领域，明确了铁路公路、水运、港口、机场以及油气田管网和配套设施的建设项目。

    此外，我国通过政府贷款和国际金融组织贷款取得的资金也主要用于政府物资采购和基础设施建设项目，包括电站、大型化工项目、各省市的电话基础传输设备、铁路、港口、机场、地铁，这些都属于政府采购市场的范围。

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五、我国开放政府采购市场的步伐加快

    我国是世界经济一体化的组成部分，随世界潮流而动是经济发展的必然规律，也是政府采购发展的必然规律。作为WTO的成员方，我国今后将面临《政府采购协议》的加入和谈判问题。

    占据各国GDP15％的政府采购市场对任何一个国家都具有强大的吸引力。获取更多的国外政府采购市场可以加快经济发展，也符合我国的长远利益。当前，我国应认真研究《政府采购协议》的条款和内容，分析《协议》的内容及可能对我国经济和社会产生的影响，尽早提出相应的谈判对策和方案，为加入该协议做好充分的谁备。我们应认真研究《政府采购透明化协议》的国际进程，追踪工作组商谈的进展情况，并及时调整我国有关的法律、规章、操作程序，尽早利用现代化手段，使我国的公共市场在国际竞争环境中健康地发展。

    我国在成为世界贸易组织成员国时承诺："中国有意成为《政府采购协议》的参加方"，作为守信用的国家，我国将于2007年底以前正式开始加入该协议的谈判。经过4年的执法、用法实践，我国各地各级部门政府采购程序从未像今天这样有章可循，有法可依，相关管理者和操作者都积累了相当丰富的经验，并根据本地的实际，制定了一些适用的措施和办法。政府采购市场的公平、公开、透明机制也已经融化在执法者的血液中。

    经验的积累无论是对人还是对机构都是十分重要的。我们今天对市场开放的心理承受能力远比4年前要大得多：政府在政府采购执法中认识市场、指导市场、规范市场，企业在竞争的环境中认识自己、锻炼自己。保护大墙拆除之日，也将是中国政府采购走向成熟之时。

    但是，我国加入《政府采购协定》还面临着一系列的困难，国内目前不仅对《政府采购协定》、对《政府采购协定》主要签署方出价及其国内政府采购体制状况不够了解，而且我国的政府采购制度在执行中还有诸多问题，国内企业竞争力也不容乐观。我国一些关系国计民生的行业，如水利、交通、民航等，由于长期受计划经济的公益性质的响，靠国家优惠倾斜政策扶持，市场化程度较低，市场竞争意识较差，整体实力不强，管理水平不高，人员专业素质偏低，与国外一流的同行业相比有较大差距，同时，由于与国外市场长期隔离，不了解国际竞争规则，缺乏与国际包商在同一环境竞争的经验。

    除了上述情况外，我们还面临着如社会各界对政府采购制度的地位和作用的认识参差不齐、地区封锁和行业垄断、对今后工作的阻力会越来越大、政府采购的规模和范围与发达国家相比还处于初级阶段以及采购目标单一等问题。

    六、我国政府采购制度与管理体系有待进一步完善

    政府采购在西方已经有二百多年的历史，而直到近几年，我国逐步实行市场经济体制后，才开始效仿国外的经验建立政府采购的法律体制。我们应清醒地看到，与国际惯例相比，中国的政府采购无论在立法方面还是具体操作方面，都存在差距，主要表现在立法上、管理机制上以及透明度不足等方面。此外，许多招标文件和程序都存在一定的问题。

    （一）在立法和管理机制方面。

    我国在该领域的立法工作刚刚起步，经验不足，采购机构在招标过程中可能遇到较多的质疑和投诉，围绕政府采购的争议将增加。而目前我国并未建立质疑程序，没有相对独立的负责解决供应商或投标人投诉的机构。一旦要建立此种机构，我国政府管理模式就要随之发生变化，一些负责受理政府管理其他经济问题的投诉和对政府部门进行监督和制约的机制也要相应建立。

    （二）在信息安全方面。

    《政府采购协定》有很高的透明度要求，有关透明度和信息披露的规定贯穿于《政府采购协定》的始终，包括：政府采购规则和程序的公开；政府采购政策、法规和措施的公开；政府采购信息传递渠道的一致性；有效的监管机制和审查机制。总的原则即要求有关政府采购所涉及的规则和信息的公开透明。

    政府采购信息的开放将对国家信息安全、网络安全乃至经济安全提出新的挑战。政府采购信息的透明化，意味着我国政府采购市场在全球领域的开放。我国传统的政府采购的主要渠道是政府和行业部门具有相关规定的供应商，有些行业由于具备自己的政府采购产品生产系统，政府采购项目基本是在行业内部进行的。尽管这种方式存在透明度差、容易导致行业垄断甚至腐败现象发生，但信息的相对保密，有利于维护国家的信息安全、经济安全乃至军事、政治安全；对于民航、水利、交通等涉及国计民生的重要产业，在行业内建立相对封闭、稳定的采购渠道，既维护了产业安全，又可降低交易成本。所以，政府采购开放对信息安全管理提出了更高的水平要求。

    总之，政府采购改革是一场发生在政府部门但波及全社会的变革，它给中国社会带来的思想意识以及行为方式的变化，以及变化最终的结果，可能是改革设计者没有完全预料到的；它所形成的新的社会观念和秩序，不但值得我们这一代人为之研究，还将促进新一代探索者做更深入的思考。

    作者：国际关系学院院长

责任编辑：黄慧杰    （色彩是转载者学习时候加描的）

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四、政府采购行为和制管理更加科学有效

    以政府采购法颁布为标志，我国的政府采购制度建设步入规范、科学的道。实现政府经济管理的科学化，关键在于科学地运用政府可利用的经济工具和手段。该法强调引入竞争机制，强各阶段的采购工作都要程序化，以一种更有效、公平、更加体现公共利益最大化的办法管理公共部门经济。

    今天，我们可以看到，由政府采购规范手段为带动，有关政府经济管理的各项制度也在同时走向规范。最为明显的是，政府采购的公开透明机制，各级部门以最快的速度建设政府采购公告系统和有关政府采购电子网络系统。国务院总理温家宝2006年3月5日在十届全国人大四次会议上作政府工作报告时说，我们要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。切实转变政府管理经济方式，加强社会管理和公共服务职能。大力推行政务公开，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高工作透明度和办事效率。建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。以此为契机，以政府采购为重要内容的电子政务建设推进迅速。电子政务网络，政务信息网络平台、数据交换中心、数字认证中心等系统的建设，都将进一步推动部门间依法开放政务信息，促进采购程序规范。

    在未来的五年中，政府采购还将要有飞跃发展，以大型基础设施建设为重点，以大额的政府财政支出为依托，政府采购仍然是中国经济发展的强大动力，它也必然成为广大纳税人关注的重点对象。可以预见，有关政府采购的立法还将继续完善，其配套制度和措施的整合将加快进行。

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三、认识不断深化，从节约开支到政府功能的全面发挥

    宏观经济管理是政府的重要职能。宏观经济管理职能的发挥需要借助各种政策工具，包括财政政策、货币政策，对市场和企业的必要介入和管理等等。其中，政府采购政策是一项重要的内容。

    在政府采购法颁布初期，不少人把政府采购制度当作省钱的工具，把政府采购的运作目标定在所谓“节资率”上。因而一度出现了只要花钱少就是好的采购效果的说法。

    我国政府采购理论认识在实践中不断深入，从简单的经济节省，到对政府采购全面功能发挥的认识，我们对政府采购的理解逐渐上升到新的高度。包括，政府采购实施过程中对国产品的保护问题，发挥中小企业作用的问题，落后地区和少数民族问题，以及政府采购中的国家安全问题等等。随着人们对政府采购认识的加深，政府采购的政策功能逐渐显现出来，开始重视对一系列倾斜政策制度的建设和完善。

    （一） 政府采购中的国产品保护问题。
    毋庸质疑，中国的政府采购必须保护国内产业和产品。问题是我们有没有一系列有效和科学的措施。改革开放二十多年来　，我们一直没有一部专门的规章保证政府采购优惠国产品，这不能不说是个很大的遗憾。政府采购中购买国产品，不能靠呼吁和口号，而主要靠政府职能的发挥，制定明确、有效的政策。当前，有关部问已经意识到这个问题，开始重点研究制定《自主创新产品预算管理办法》、《自主创新产品评标细则》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》，建立自主创新产品认证制度，建立认定标准和评价体系，相关做法在实践中必定能够收到效果。企业发展靠竞争，在竞争中发展与强大才能赢得真正的实力。政府在政府采购中开始注意发挥引领作用，搭建一个良好环境平台。

    （二）政府采购中的国家安全问题。
    政府采购从来就与国家安全息息相关。政府采购不仅仅是政府部门购买货物、工程和服务的问题，它与一国的经济政策、宏观管理、政府行政手段以至于政治体制和社会，都有直接的关系。此外，在政府采购透明化和信息公开的过程中，政府有关要害信息的保护和安全就成为必须解决的问题。

    政府采购不但肩负着满足公共利益的需要，购买和建设公共用品，而且，政府采购的强大政策功能，又要发挥其调节经济、服务于宏观政策的作用。如，政府采购要保护西部和贫困地区的经济；保护国内产业和国产品；保护少数民族地区和经济；保护环境；保护中小企业，保护就业等等。因此，我国的政府采购法为落实相关保护措施制定了条款。

    世界上多数国家都非常重视政府采购中的政治和政策问题。为了使政府采购功能的作用得到充分的发挥，有些国家制定了更为详细的专门法律法规，成为政府采购法规的配套政策，使政府采购真正成为调节宏观经济、维护国内市场秩序的一个有利杠杆。当然，这些政策同时成为限制外

    国产品和企业进人的一个有效工具。从中我们可以看出，政府采购功能发挥得越好，国家经济越有保障，换句话说，政府采购功能发挥得越好，国家经济就越安全。

    但是，应当看到，我们对政府采购政策功能意义的认识，还没有真正落实到实际工作中。至今，我们相关政策和法规还没有出现。例如，政府采购法中强调了保护中小企业，但是，有关问题并没有通过规章制度落实到政府采购日常操作程序中。

    今后，我国的政府采购还会遇到更多的开放竞争问题。开放的市场将面临更多的国家经济安全的考验。在世界经济一体化和国际规则中保护国家利益，是我们特别迫切需要研究的问题，应当引起有关部门的重视。其实，我们可以吸取一些发达国家包括美国的经验，用合法的手段、严密的预警措施来保护国家安全。

    （三）政府采购中的信息安全问题。
    政府采购制度建设强调透明化。也就是说，通过信息公开，保证公平、公正和规范的原则得以贯彻。世贸组织等国际组织在政府采购规范化建设中也要求透明化，用信息公开来保证实现监督、审查和测算机制。此外，我国当前正在大力推进电子政务建设，其结果也是政务信息的公开。

    必须注意的是，信息公开不等于所有信息都可以向社会放开。任何国家都重视保护本国信息安全。特别是在已经开放了国内政府采购的情况下，更应有一套预警机制和保障机制，保障在可公开信息对外畅通的同时，防止国家重要保密信息泄露。因此，我们要注意，政府采购越是开放，政府采购政策和管理机制越是透明，就越需要研究新形势下的信息安全，并有效地维护国家利益。

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二、立法为先导，政府采购公平公开公正制度已初步形成

    《中华人民共和国政府采购法2002年6月29日在全国人大常委会上通过，2003年1月1日正式实施。4年来，全国政府采购部门在法规指导下，初步完成了由各自为政到统一管理、协调规范的过程。中央和地方政府采购专门管理机构和操作机构的建立，标志着我国政府采购制度体系的形成已经完成。在法规实施后，国家有关部委制定和颁发了招投标程序、信息发布、采购评审专家管理、采购代理机构资格认定、投诉处理程序等等一系列规章制度和管理办法，为政府采购的程序化、科学化奠定了基础。

    按照我国政府采购法规定，公开招标是主要的采购方式。国务院办公厅进一步颁布"政府集中采购目录标准"，推动了采购行为和组织模式的完善。2004年颁布的《中央预算单位2004年政府集中采购目录及标准》中规定无论是政府集中、部门集中采购还是单位分散采购，单项或批量采购金额达到120万元以上的货物或服务项目，200万元以上的工程项目，都要采用公开招标采购方式。120万元以下50万元以上的货物和服务项目、60万元以上的工程项目，可以实行公开招标，也可以依据政府采购法规定选择相应的

    采购方式。2005年，中央各单位及所属基层单位都实行了集中采购。2005年，实行协议供货和定点采购的项目约占集中采购目录内项目总数的64％。

    另外，在加入世界贸易组织之后，我国按照透明度原则进行政府采购。从此，我国政府采购的公开与透明比过去任何一个时期都要彻底。