政府购买：“短板”怎么补【转贴】

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政府购买：“短板”怎么补

时间：2013年10月16日  来源：光明日报

　　核心提示
　　购买公共服务推进“简政放权”
　　“小政府大社会”弥补公共服务“短板”
　　“购买”还需走向制度化、规范化
　　购买公共服务推进“简政放权”
　　“小政府大社会”弥补公共服务“短板”
　　“购买”还需走向制度化、规范化


　　长期以来，公共服务能力不足一直是经济社会发展中的“短板”。近日，国务院办公厅正式公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求推进政府向社会力量购买公共服务，明确将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，这意味着政府向社会力量购买服务迈向制度化。


　　1、什么能买，什么不能买？


　　政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府购买公共服务改变了公共服务提供的形式，但政府依然要为公共服务的提供承担最终责任。


　　日前，湖南省邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将县城城区夜间治安防控承包给了保安公司。这在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。


　　如今，公共服务购买模式已是大势所趋，政府也由公共服务的直接提供者向公共资源协调者的角色转变。而摆在这个协调者面前的第一个问题是：“究竟什么样的公共服务可以购买，什么样的不能？”


　　“之所以引起争议，一方面是公共服务购买的范围缺乏制度上的厘清和规范，另一方面是人们担心治安外包会导致公权力滥用。”清华大学公共管理学院教授王名表示，2003年，《政府采购法》正式实施，但在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。这让有心购买公共服务的一些地方政府无所适从。但一些肩负繁重社会管理和服务职能的基层政府有强烈的服务外包意愿，所以它们购买公共服务的实践是被“逼”出来的。


　　深圳市宝安区西乡街道就是一个案例。


　　过去的西乡，由于辖区大、流动人口多，加上管理人员缺乏，导致政府执法成本高，效率不高，社区脏乱差，百姓不满意。无奈之下，西乡街道政府“被迫”转变思路，向物业公司购买服务，委托他们代行城市管理服务职能。在预算不变的情况下，多了四倍人工，涵盖五种职能，市民满意度上升到91%。


　　虽然成功迈出了第一步，但西乡在公共服务购买上仍然小心翼翼。遍布街道的巡查员都知道，自己的权力就是“提醒、告知或者劝阻”，并没有执法权。


　　“执法权、审批权、立法权这些权力不能外包已经成为共识。”王名告诉记者，“政府应‘先易后难’地放开，比如在社区服务、养老服务、文化服务、保健服务等方面，可以率先放开，在医疗、教育、卫生等层面逐渐放开。但一定要有具体时间表，不能模糊，一定要让人们看到希望，看到决心。”


　　2、未来还会“儿子买、老子卖”吗？


　　购买理论上可分为竞争性购买和非竞争性购买，要确保效果，最好的方式当然是前者。但统计显示，许多地方政府在实际操作中依然还是以非竞争性购买为主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行业协会购买，有的甚者自己出资建立行业协会，将部分职能转移，变成了“儿子买、老子卖”。


　　“政府购买公共服务中最大的问题是什么？是谁能有效提供公共服务。”王名说，在我国，政府比较“强”，社会组织“弱”，应该鼓励政府购买公共服务。但是，并非所有社会组织都能参与承接政府转移的公共服务，应该在实践中对承接主体设置一定的门槛。


　　“承接主体至少应具备三个条件：公共性、信息公开性和良好的内部治理。”王名指出，但我国目前在此方面基础薄弱极为突出，社会组织发展滞后，每万人拥有的社会组织数量仅为2.7个，而发达国家在50个以上。比如，实际人口超过1600万人的广州市，曾在全国首创“政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会”，但当时出席的社工服务机构总共只有34家，供给不足显而易见。


　　一位社会组织负责人告诉记者，行业协会一直被称为“二政府”。现在，我国民间社会组织力量还比较薄弱，短时间内难以承担重大购买任务，而一些依附性的行业协会和政府部门会构成利益共同体，购买有可能会变成政府命令和指派，这给利益传输留下操作空间，导致服务质量难以保证。


　　“应该大力推进政社分离，建立平等、独立的良性关系，推进政府与社会组织在人员、机构、职能、财务、场所、责任上的分开，实现社会组织从政府的附庸转换为平等、独立的主体。”清华大学公共管理学院政府研究所副所长杨永恒认为，对一些行政化的社会组织，还要逐步进行社会化改革，增强其自治能力，使之真正融入社会。


　　但是，应该由谁来评价社会组织是否具有“购买能力”呢？王名表示，当前，国外对社会组织的资质评价以第三方机构为主，我国则由政府主导。这是因为，我国第三方评估机构还没有成长起来。但是，王名认为，由第三方机构评估承接公共服务主体资质，“只是时间问题”。



    3、怎样防止政策“跑偏”？


　　近日，财政部有关负责人就《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》接受记者采访时指出，当前政府向社会力量购买服务工作尚处于探索阶段，为了防止向社会力量购买有些明显不属于政府职能范围或只能由政府直接提供的服务项目，《指导意见》对购买内容明确提出了禁止性要求。下一步，将研究细化和完善政府采购有关规定，拟定将政府购买服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法，确保政府购买服务资金的制度化安排和规范化运行。


　　深圳西乡街道向物业公司购买服务，委托它们代行城市管理之后，公众和原有的管理服务机构居委会接触的几率大大减少。“现在来居委会办事的人少了许多。”居委会工作人员率先感受到了这种“冷落”。这不仅仅是感情上的难以适应，在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。


　　而北京市农民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不顺，因为其承接了相关农民工法律援助案件，客观上减少了原来北京市法律援助中心的事权和财权。


　　公共服务购买遭遇利益冲突是一种常态。王名表示，此次《意见》释放出非常重要的信号，那就是政府改革和转变职能的决心，其目标和方向就是实现“小政府大社会”，“下一步，各级政府应尽快制定相关目录，明确承接主体的资质，并建立竞争机制”。


　　政府购买，自然少不了采购环节。“推进政府购买公共服务，还必须防止利益寻租的出现。”国家行政学院教授李拓提醒，政府购买公共服务必须透明、公开，确保参与主体公平竞争，这还需要在制度细节上进行完善。


　　“不过，即使能做到公开、公平、公正，没有价格虚高和腐败，仍然有很多问题待解。”李拓指出，比如，地方政府购买公共服务的钱从何而来？在目前地方债务压力较大的情况下，地方政府购买公共服务后能否及时付款，会不会拖欠，值得关注。


　　另外，政府购买的公共服务，公众能否公平分享也是个问题。比如因户籍不同带来的公共服务不同，在生活中很常见。如何打破人为设置的门槛，消除户籍歧视，也是一道难题。


　　“尤其是，现行法律没有为政府购买公共服务提供保障。”李拓说，尽管《政府采购法》中的“服务的行为”包括公共服务，但对于服务的理解仅仅局限于政府自身运作需要的服务，而公共服务购买尚未被纳入政府采购范围。“因此，在立法层面也需及时提供保障。”


　　他山之石


　　欧盟一律公开招标


　　欧盟于1992年颁布了《公共服务采购指令》，将机动车及设备的维修、电子政务及相关服务、会计和审计、楼房清洁及财产管理、收费或依据合同的印刷和出版、污水和垃圾处理、人员安置与供应、调查及安全服务、健康与社会服务、休闲、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买范围，凡超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。


　　英国以竞争求质量


　　英国政府公共部门引入竞争机制的主要方式是强制实行非垄断化，并极力推动公共部门与私营部门之间以及公共部门之间的竞争。非垄断化主要针对的是私有化后的公共部门，为了防止或公或私的垄断，加强竞争，英国政府对私有化后的公共部门的股份持有比例作出了明确规定。例如政府规定电力公司私有化后5年内单个持股者不得拥有15%以上的股份。对于成本巨大和风险较高的基础设施建设领域，为使潜在竞争者能够顺利进入市场并展开有效竞争，英国政府还以立法的形式要求在指定的领域必须实行公共部门与私营部门的公开竞标或合同出租。


　　美国注重合同出租


　　美国公共服务购买采用了许多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前为止，美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大约2000万个合同，每年所涉及的经费数额占联邦总开支的14%，国防部通过合同出租支出的资金约占其总支出的2/3，能源部和国家航空航天总局则是联邦政府最大的合同签约者。


　　澳大利亚推进改革


　　澳大利亚政府将原隶属于就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化，组建成了全国就业服务有限公司，并把原先属于公务员性质的9000余名工作人员也全部转入劳动力市场，根据公司需要和个人意愿，实行双向选择。公司实行董事会负责制，在承揽业务方面，和其他民间就业服务机构享有同等的条件和地位。

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