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刘怡：政府购买服务的核心是“政府掌舵而不是划桨”

原创 2017-09-18 本刊记者 王洁 中国政府采购杂志

    在“中国财政学会2017 年年会暨第21 次全国财政理论研讨会”预算管理分论坛中，北京大学经济学院财政学系主任刘怡教授发表了演讲。刘怡教授认为，政府购买服务的核心是“政府掌舵而不是划桨”。

购买公共服务中政府的定位

    政府购买公共服务，就是把原来政府直接向社会公众提供的一部分公共服务，通过合同外包、公私合作、补助以及凭单等方式转交给社会的力量来提供，由政府根据服务的数量和质量向其支付费用的公共服务提供方式。这种方式我们可以明显地看到政府角色的转变，政府从原来的直接提供者、生产者转变成为了安排者、购买者。

    政府决定应该提供什么样的公共服务，为谁来提供公共服务，应该提供什么样的程度以及水平的公共服务，直接就决定了到底要花多少钱。这些就相当于预算方面的控制，比如养老的问题，我们要购买服务到什么样的程度，我们的财力预算约束在哪，这些问题决定了我们看这服务是否到位。解决公共服务的资金来源以及监督和评估公共服务水平，其核心就是政府角色的转变，政府工作的重点和内容均发生了根本性变化。

公共服务方式的选择

    对于政府这样的定位，我们会看到，像欧盟颁布的公共服务的采购指令，把机动车、设备维修、电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、健康与社会服务、文化及体育等27 类的公共服务全部纳入到向市场购买的范围，并规定凡是超过20万欧元的公共服务，一律通过公开招标方式购买。

    引入竞争机制，有了市场运作后，竞争力就会有很大提升，公共服务的质量和效率也会通过这种机制的改变得到改善。

    像我国的环保、医疗、社会保障、道路交通这样的一些领域我们可以运用合同外包的方式。在箭筒基础设施、污水处理、自来水供应、电力系统等领域可以采取公私合营，比如BOT、BT、PPP 等，都是以一种新的机制来提供公共服务。而为了促进某项公共事业，比如，环境保护、高新技术发展、产业结构升级等，我们可以采取一些补助的方式来刺激这些领域的进展。

    再有，教育、食品、住房、医疗服务、运输、幼儿保健、家庭服务、老年项目、娱乐以及文化的服务等等，可以发券，用凭单提供服务。引入竞争机制就有效率，有绩效的提高，我们就会看到公共服务水平的提高。

公共服务购买过程中需求方面的缺陷

    首先，公共服务的定义是一个难题。我们购买无形的东西，比如养老、娱乐。需求量很难确定的问题如何解决？如何获取有价值的公共服务信息？在对服务进行评价的过程中，引入专家评审，所依靠的标准也很脆弱。这些技术方面的难度，值得我们重视。

    其次，委托代理的复杂性也是一个新变化。引入第三方后，代理关系变得复杂，第三方对政府负责，很难让第三方对公众负责。如果公共服务体系最终的目标是公众，公众不参与购买服务的过程，可能会导致价值目标的错位。

    第三，政府的独立性。引入第三方后，政府依赖中介，政府对购买服务过程的监督可能会弱化，独立性可能丧失。

供给方面的缺陷

    在供给方，公共服务供给的竞争市场不一定存在。政府找到供应商并不容易。由于政府服务的特殊性，没有办法拥有一个庞大的充满竞争的供给市场。进入市场的供应商有限，就很难形成竞争，容易形成垄断，我们所希望的通过竞争提高效率并不容易实现。

    还有公共服务可能产生的一些外部性，我们也不应该回避。比如, 城市管理方面，对公共安全的供给，服务商可能会滥用这些权力，导致中介与公民的冲突，这些冲突实际涉及执法权的问题，值得我们重视。

解决需求供给缺陷以及提高服务效率的可能途径

    要培育公共服务的购买市场可能需要各方面的努力。市场培育的障碍有很多，要打通这些关节，需要有更多的参与者，而不是几个低水平的供应商。

    要建立公共服务购买的问责机制。集体决策机制下的问责是没有办法执行的。现在越来越多的政府文件对问责有非常具体的落实措施。比如，地方政府债务问责机制的建立，就是一个很好的做法。

    要增强政府议程的设定能力，要提高服务合同的监督管理能力。只有这些能力得到保障，我们才能期望政府购买公共服务走向规范，才能看到公共服务市场的繁荣，也才能有公共服务效率的提高。