杨明强：筑好公共资源规范交易的藩篱——对四川公共资源交易中心建设的思考【转贴】

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筑好公共资源规范交易的藩篱

——对四川公共资源交易中心建设的思考

政府采购信息网   2014年12月12日 来源： 苍溪县采购中心   作者：杨明强

　　公共资源公开交易施行多年来，为规范公共资源交易秩序、维护当事人的合法权益、提高公共资源效益起到了非常重要的作用。伴随着交易规模不断扩大、交易范围逐渐拓展，违法买卖、恶意串通、违规评标等不法行为层出不穷，严重扰乱了交易市场，损害了政府形象。要从根本上扭转目前公共资源交易市场的混乱局面，建立起规范的公共资源交易秩序，不仅要抓好公共资源交易中心建设，还要从当前实际情况出发，对症下药地修订和完善交易规则，建立科学合理的制约机制，才能解决实际问题，达到药到病除的效果。


　　一、存在的问题


　　目前，公共资源公开交易的意识已深入人心，人们参与的热忱空前高涨。为了谋求交易利润的最大化，许多交易当事人利用社会各方关系，采取不当手段，想方设法套取交易信息，操纵交易过程：一是提高交易门槛，限制和排斥其它潜在投标人；二是化整为零逃避公开交易；三是出租、出借企业资质恶意串通；四是收买、串通评审专家违规评标；五是转让、出卖中标资质；六是违法转包、分包交易合同；七是低价中标、高价结算；八是以次充好、偷工减料、短缺数量等等。


　　二、问题的成因


　　当前，公共资源交易存在的问题较多，究其主要原因是现行的交易规则不能完全规范当前庞大的交易市场和复杂的交易过程。


　　（一）管办未分离。现行的法律规章制度赋予了部分主管部门既有交易审批权、资金拨付权，又有签订合同、组织验收、工程变更等权利。既是交易决策者，又是项目实施者，还是监督管理者，许多职责集于一身，有时难免碍于面子或社会压力不能公正处理问题、解决矛盾，在一定程度上放纵不良行为的发生。


　　许多代理机构未与主管部门分离，或分离后又挂靠其他管理部门；为了招揽业务，部分代理机构千方百计寻找门路，与主管部门或交易当事人形成许多理不清的关系。这些现象，不利于监督管理部门公正地履行职责。


　　（二）监管未专设。许多具有公共资源交易监管职能的机关没有内设公共资源交易监管的专职部门和专职人员；个别单位虽然设置了专职部门和专职人员，但专职人员还兼顾单位其它工作，没有充裕的时间和精力专门从事公共资源交易的监督检查。


　　各部门监管力量薄弱，各自为阵，监管工作未形成合力，监管力度难到位，缺乏足够的杀一儆百、惩前毖后的行动，难以威慑不法行为。正义不能申张，邪气得不到遏制，最终结局只有"逼良为娼"了。


　　（三）评审规则不科学。现行的公共资源交易的大框架还是10多年前设计的，虽然许多条款历经了多次修修补补，但与现时实际需求相比，仍需要大刀阔斧地修订和完善。


　　1、评标过程未开放。现行的封闭式评标方法，或许可以杜绝评标专家与交易当事人在评审现场勾兑串通，但同时也可能阻碍了评标专家寻求外部资料求证投标文件真实性、科学性和可行性的行为。评标专家只能凭借自己有限的知识去分析投标文件内容、判断投标人优劣。同时，这种封闭式评标往往在几个小时乃至十几个小时内结束，评标专家不可能有足够的精力和兴趣去考究、发现投标文件的全部实质性问题。通常情况下，评标专家首先考虑的是评审过程怎样才能最大限度符合自己的利益。


　　这种评审方式不仅违背政府采购的"择优、公平"的原则，还为形形色色的交易当事人操纵评标、虚假应标提供了便利的空间，也成为少数评审专家搪塞违规评标的理由。


　　2、评标信息不公开。评标内容保密的要求，致使专家容易产生侥幸的心理，认为评标内容不对外公布，违规评标行为容易蒙混过关。所以，个别评标专家与交易当事人串通，在评审中不是"一把尺子量到底"，采用多重标准对待不同的评审对象，评标不规范、不科学、不公正的现象时有发生。评标内容保密的要求助长了评标环节的不正之风。


　　3、评审内容不科学。部分招标项目没有根据交易项目特性确定评审重点，评标过于注重文字游戏。如技术简单和复杂的招投标项目，评审内容大体相同，未体现出不同项目的本质差异。


　　4、废标条件界定过多。许多对报价、技术和工期等主要招标内容没有实质影响的事项被认定为废标条件，投标文件动辄被废掉，部分有实力、性价比高、报价更合理的企业失去中标机会。评审过程容易被操控。


　　5、保证金递交方式不合理。大部分招标项目要求投标人提前几个工作日提交投标保证金，少数投标人通过各种关系探取保证金递交信息，为恶意串通提供了方便之门。


　　6、纠错机制未设立。评标活动结束后，缺少科学合理的复核、复审的纠错程序，评审质量得不到反馈，专家评标水平得不到评价，专家不专、专家违规行为得不到及时发现和纠正。


　　7、业主评标太强势。部分业主代表参与政府采购评标活动，容易串通、操纵其他评审专家，左右评标过程，影响评审的公正性。


　　（四）诚信档案未建立。目前，缺少全国联网的公共资源交易诚信档案，难以查证投标人的不良行为，污点企业参与公共资源交易的行为难以禁止。企业实施不良行为的成本过低，变相纵容和鼓励了公共资源交易中的歪风邪气。


　　（五）相关信息未公开。当前所有公共资源交易活动信息，包括交易前、交易中、交易后的信息均未对社会完整公示。有些应当对外公告的信息非注册当事人还不能完整浏览。这些做法不利于大力发挥社会监督作用，降低了违规交易曝光的机率。


　　三、对策和建议


　　针对上述问题，应当采取有力措施，完善规章制度，加大社会监督力度，减少暗箱操作空间；理顺各方当事人的职责，形成科学制约机制，真正建立起一个公正、公平、廉洁、高效的公共资源交易市场体系。


　　（一）建立健全制度，为公共资源交易提供制度保障。


　　1、详化细则，明确规程。针对不同的交易类型，特别是政府采购和工程招投标项目，应当以列举方式制订详细的、可操作性的交易规则，如资质等级设立、评分办法和评分细则制定等。只有制定出一目了然的、分门别类的、不可变通的交易规程，才能有效地减少交易活动的操纵空间，把责任落到实处。否则，大而化之的交易规程和管理办法是管不住事、追不到责、镇不住人的。


　　（1）资质设置应当明确规定就低不就高、就宽不就窄，尽可能扩大竞争范围，让更多的人参与竞争。


　　（2）制定详细的、有差别化的评标细则。对土地平整、一般土石方开挖等技术要求较低、施工工艺简单的项目评审重点应当放在报价、工期上；对桥梁、隧道等技术复杂的工程评审重点应当放在报价、技术方案、技术力量和工期等方面。


　　（3）允许评标专家在评审现场通过网络或电话等方式查阅资料，科学求证投标文件合法性、可行性和科学性，做到评审公平、内容可靠。


　　（4）采用分段评标制度。对施工工艺复杂、技术含量较高、招标金额重大的招投标项目可采用评定分离的原则，先由评标专家对投标文件进行评审，再聘技术专家对评审的资料进行复核，实地考察核实投标企业的经营状况、技术力量、施工经验等基本情况。最后根据评审资料和复核信息确定中标结果。


　　（5）严格界定废标条件。只有涉及交易实质内容的事项，如价格、技术、工期、业绩等关键事项不符合要求时才能废标。非关键资料部分缺失、遗漏等瑕疵性问题应当界定为非实质性问题，允许投标人澄清、补充和更正。因为非实质性的问题不会改变招标项目的实质内容。


　　公共资源公开交易的目的交易效益的最大化，在于寻找一支报价合理、技术可靠、信誉良好的施工队伍，而不是寻找一本没有瑕疵的投标文件。


　　只有交易当事人对非实质性问题进行补充、更正和完善，积极促使投标人比价格、比技术、比效率，我们才更容易达到公平交易的目的，减少交易被操纵的可能。


　　2、推行评标结果复核制度。评标活动结束后，应当由交易中心组织专人在现场监督人员监督下，对评审专家的评审内容进行复核。重大的交易事项应当聘请专家复核评价。


　　3、制定公共资源交易过错责任追究制。根据公共资源交易中存在的问题，结合现有的规章制度制订出一套的详细公共资源交易行为过错责任追究办法，明确界定主管部门、代理机构、业主、评标专家、投标人和监督部门等各方当事人过错行为的具体内容和处罚措施。只有明确的行为规范和禁止措施才能具有真正执行力。


　　4、实行专家能进能出制度。加强评标专家严格管理，特别是对新入行的评审专家，要实行严格的定期培训，利用网络进行评审案例学习、考试，提高专家的业务技能和职业操守；加大对专家不专、专家违规评审现象的整治力度。把业务技能低下、职业道德败坏的专家清出评标专家库，不断吸收技术精、思想好的各类人才评标专家队伍。


　　（二）实行配套措施，为公共资源交易提供措施保障。


　　1、权力分设。实行决策权、管理权、实施权、监察权四权分离，实行分段负责制，禁止一个部门操作整个招投标过程。


　　（1）业主或行业主管部门履行决策权。决策权主要包括交易审批权，交易清单、技术方案的确定权，合同签订权、履约验收权，以及招投标采购前期和后期的其他工作。


　　（2）行业主管部门交易环节的管理工作移交给公共资源交易中心。公共资源交易中心行使交易环节的管理职责，包括：提供交易场地、确认资质等级、接受备案审查、抽取评标专家、监管交易过程、参与合同签订、评价交易绩效和跟踪问效等。


　　无论是政府采购，还是资产鼾，应当按照法定程序上网随机抽取确定社会代理机构。代理期间，代理机构应当在公共资源交易中心设立临时办公场所，指派专人专职组织交易活动，禁止代理机构办公场所远离交易项目所在地，便于相关部门全方位监督管理，减少业主与代理机构沟通往来的成本。


　　（3）为了杜绝主管部门既当运动员、又当裁判员，应当将主管部门投诉处理和政策法规制定权剥离出来，组建一个公共资源交易监督实行专人专职监督检查公共资源交易行为，处理公共资源交易中出现的各种问题。只有实行第三方监督，才有可能做到更加公平、公正履行职责，专职从事公共资源交易投诉处理，拟订各种管理办法和规章制度，使公共资源交易行为朝着更加清廉、有效的良性方向发展。


　　另外，工程预算造价评审或工程竣工结算审计应由相关部门负责。若需委托社会代理机构进行审计评审的，代理机构应当在网上随机抽取。代理机构的办公地点也应当临时设在交易中心，禁止社会代理机构拖延审计、敲诈勒索被评审施工企业。


　　2、采用无纸化报名。推行网上报名，让交易当事人直接在交易网上购买招标文件，防止报名环节泄露交易信息，减少交易当事人的交易成本。


　　3、改变交易保证金提交方法。一是交易保证金提交到账时间延至开标前；二是实行信用担保或交易保证金预存制度，交易当事人可在就近公共资源交易中心预存一定数额的交易保证金后，可在全省范围内参与公共资源交易活动。


　　4、实现电子化评标。建立全省统一的网上评标系统。开标活动结束后，网络自动将投标人的电子标书发往评审专家所在地的公共资源交易中心供专家评审；评标费用由提供评审场地的交易中心负责支付，省财政厅统一结算。或由交易活动组织者将评标专家的劳务费汇入专家的银行卡中。


　　在评审过程中，组织交易的工作人员、监督人员等当事人不得知晓评标专家评审所在地，只有在评标活动结束后网络自动反馈出来。


　　网上评审方式能够最大限度杜绝评审专家被串通收买的现象，减少专家长途奔波，节省时间和费用。


　　5、公开全部交易信息。公共资源交易全过程的信息（投标文件作出特别说明的国家秘密和投标人商业秘密除外），均应当上网公示。包括：交易前期资料、评标过程、废标原因、评标结果复核和复审情况、质疑投诉处理、中标企业投标文件、履约监督、工程变更、合同验收、工程结算审计、跟踪问效评价等等内容。


　　只有把公共资源交易的全部信息公布于众，让社会充分了解，广泛监督，才能真正提高交易各方当事人的责任心，减少暗箱操作和循私舞弊行为。


　　6、允许评审资料申请查阅。允许落选投标人申请查阅评审资料，评审专家应当答复查阅人的疑问。只有让投标人充分享受知情权，才能促使评审专家公平对待每一位投标人。


　　7、建立诚信档案。在公共资源交易网上，建立交易当事人诚信档案，方便社会各方查阅。档案内容不仅包括企业名称，还包括企业法定代表人及相关责任人姓名，促进利害关系人增强法纪意识。


　　8、实行办公用品简易化采购程序。应当制定省、市、县、乡各级主要办公用品的采购标准，特别是办公电脑、办公桌椅的价格标准和技术规范，便于打捆集中采购。同时杜绝部门相互攀比、超前消费行为。


　　对于金额较小的采购项目，可根据相邻地区或本级最近的采购价格，结合市场行情，直接与中标人进行价格、技术谈判，以确定采购结果，避免各地相同或类似产品不断重复采购，浪费社会时间和财政资金。


　　9、建立政府采购网上超市。对笔墨纸张和打印耗材等日常办公用品采用网上反拍的形式，实行定期网上竞价，以降低价格，节约办公经费。


　　四、几点说明


　　（一）关于评审环节保密的有关规定，都是基于保守商业秘密和维护评审环节公正性而设立的。企业投标文件的投标报价、技术方案等内容已经在开标会上公布，其它内容在投诉处理和履约中被监督人员、技术人员、监理人员、审计人员经常查阅，成为公开的秘密。所以，评标活动结束后，企业的一般秘密不存在保密的问题。而企业的特有技术和工艺一般不会在投标文件中过多描述。因此，允许查阅评审资料，公开评标内容不会泄漏企业商业秘密。


　　（二）有人认为，落选投标人查阅评标资料或交易的全部信息后，可能会无理取闹，发泄不满情绪。笔者认为，公开信息的目的是增强交易各方当事人特别是评标专家的责任心，促进社会各方特别是投标人加大社会监督力度。只要各方当事人公平地对待了每一个投标人，交易程序符合法律规定，评审过程符合公平公正的原则，就不怕无理取闹。


　　（三）上述措施，有的需要全省统一联动才能解决问题，如电子评标、评审专家能进能出制度；有的需要中央、省市出台相关政策才能执行，如评标内容公开、评标内容查询等。


　　（四）科学完善的制度是行为规范的基础，但只有制度基础还不够，还需要使用有德之人来贯彻落实。用对人可以纠正制度的偏差，用错人可能践踏法律的尊严。只有制度和人才圆满地结合，公共资源交易活动才能健康、有序、规范、廉洁地向前发展。


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