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加强对评审专家管理的必要性
原创 2018-02-14 秦志龙 中国政府采购杂志
（本文发表于《中国政府采购》杂志2018年第2期，作者单位系上海市政府采购中心）
一、现行的专家评审制度存在的问题
政府采购作为重要的政策工具，承载着“提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，以及促进廉政建设”等多重政策目标，追求公平、公正的采购结果是其题中应有之义。
但目前实行的完全由第三方评审专家决定采购结果的制度存在很多弊端，并不能完全达到当初的制度设计目标，而且时常发生一人否定多人意见的情况（违反我们普遍遵循的少数服从多数原则）。具体来说，这些缺陷主要表现在以下几个方面：
第一，人为因素，无法杜绝。即使评审办法再完善，也不可能完全杜绝评审专家的主观因素。在工作中，采购机构的工作人员都制定了详细、严格的指标体系和打分标准，但仍很难保证每次都能得到客观、公正的结果。如某评审专家对其中意的投标人全部取上限，而对别的投标人尤其是“意中人”的竞争者全部取下限，累计后的差值足以否定其他专家的意见，达到寻租和为特定投标人谋利的结果。也就是说，在采购实践中由于专家的主观因素，尤其是定标规则的限制，会发生少数否定多数、打分“畸高、畸低”的现象。
第二，不懂装懂，造成误判。由于技术发展以及专业分工越来越细，专家不懂或不熟悉其它领域的专业知识是正常的，但不懂装懂，可能会导致错判、误判。例如，某物业管理项目，共有10个供应商按时递交投标文件，在评标时，某专家以7家供应商的投标文件（电子标书）的电子印章是P上去的为由，将其废标，实际上，7家供应商的投标文件都是合规的，因为从理论上说，电子印章就是P上去的。本案例中只是涉及了一个电子印章问题，其它诸如法律、财务、税务等问题也是经常会遇到的，所以评审专家的错判、误判，是一个不能完全避免的问题。如果某专家不懂装懂或因有其它想法故意错判、误判而影响整个评审委员会，那造成的后果就更为严重。
第三，专家不专，质量堪忧。在某些政府采购项目的评审过程中，可以明显看出评审专家对项目的技术要求等内容并不熟悉，或者只了解项目的某一部分，无法合理地对投标文件进行客观、公正地打分。以某个“安全生产应急救援系统”项目为例，七个评审专家的意见完全没有相似性且分值相差很大，其主要原因是因为该项目包含了太多的专业领域，如有线、无线、计算机、网络、通信指挥、调度、电源、机房、系统软件、工具软件、应用软件等。尽管《政府采购评审专家管理办法》规定了入选专家的基本要求，但没有哪个专家的专业面如此广泛，尤其现在为了扩大专家数量，放松了对专家的审核，致使专家质量堪忧。
第四，权大责小，全凭良心。评审专家掌握着供应商中标与否的生杀大权，却并不为此承担相应的责任，或者说很难让其承担责任，甚至他根本无法承担起责任（如由于他让不合适的供应商中标，而最终该供应商把项目搞砸了，他怎么可能承担得起这个责任？）。更有甚者，某些专家主动与供应商联系，表示自己是政府采购评审专家，暗示供应商最好有所表示。而且,由于现在通信技术的发展，许多专家都建立了微信群，在评审前就已经在交流、沟通，相互打招呼，致使仅限制采购机构工作人员提前获取专家名单的规定形同虚设、效果大打折扣。笔者认为，产生这种情况的主要原因在于评审专家的权力太大且责任不明。
第五，回避制度，难以执行。《政府采购法》《政府采购法实施条例》都有回避要求，如“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避”。制定这个条款的初衷无疑是好的，这个条款似乎给了供应商要求专家回避的权力，但《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第四十七条中又规定：“……评标委员会成员名单在评标结果公告前应当保密”。供应商在评标前根本不知道谁是评委，如何要求其回避？还有《政府采购法实施条例》和87号令中都有要求评审专家“主动回避”的情形规定，但假如专家装聋作哑就是不回避，怎么办？另外，还有一些需要专家回避的情形是采购机构等无法获悉的，所以对回避规定的执行效果并不理想。
第六，良莠不齐，缺少监督。虽说要求专家“遵纪守法，客观、公正、廉洁地履行职责”，但由于缺少必要的监督措施，往往依靠专家的道德、良心给予保障，而个人品德恰恰是很难考核和量化评价的。有些专家在评审过程中不认真审阅投标文件，甚至发表一些影响、诱导他人的倾向性意见，评审质量不能令人满意。还有许多专家与供应商之间有着千丝万缕的关系，在专家数量较少的情况下，供应商很容易把专家全部纳入其公关范围内。这就是为什么有些专家在某次评审时表现得很公正，而在另一次评审过程中却倾向明显的原因。
第七，时间有限，勉为其难。每次参加政府采购项目投标的供应商少则3、5家，多则十几家，甚至更多。笔者对投标文件做过粗略统计，每份投标文件少则10～30万字，多则60～70万字，即使剔除商务文件、证书复印件等材料后，每次需要评审的投标文件字数仍然不少。试想，专家如何在那么短的时间内审阅完所有投标文件，并对其方案优劣、设备选型合理性等做出客观、公正的判断？此时，专家评审的作用流于形式，不但起不到应有的正面作用，而且可能带来负面影响，对采购结果的公平、公正性的挑战是非常大的。尤其是现在不少采购机构采用电子标书，专家普遍反映在电脑中看电子标书进行评审，其效果和质量都低于看纸质标书（不太方便把几份标书放在一起进行比较，而且阅读电子标书更易使人疲劳）。
二、现行制度对专家约束力不够
无论是《政府采购法》还是《政府采购法实施条例》或是最近修订实施的87号令，都对评审专家有一定的要求和制约措施，但约束力不够，难以真正达到约束评审专家以获得公平、公正评审结果的状态。
为了说明这个问题，笔者梳理了上述法律法规中涉及专家评审的有关条款，摘录部分内容如下：
《政府采购法》第十二条“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。前款所称相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员……”。
《政府采购法实施条例》第九条“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避……供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以向采购人或者采购代理机构书面提出回避申请，并说明理由。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避人员，有利害关系的被申请回避人员应当回避……”。
第四十条“政府采购评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密……”。
第四十一条“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审……”。
第五十二条“……政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问和质疑…”。
第六十三条“各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台”。
第七十五条“政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告，并处……”
87号令内容就更多一些，如第四十六条“评标委员会负责具体评标事务，并独立履行下列职责……”
第四十七条“评标委员会由采购人代表和评审专家组成……评标委员会成员名单在评标结果公告前应当保密……”。
第五十条“评标委员会应当对符合资格的投标人的投标文件进行符合性审查，以确定其是否满足招标文件的实质性要求”。
第五十五条“综合评分法，是指……评标时，评标委员会各成员应当独立对每个投标人的投标文件进行评价，并汇总每个投标人的得分”。
第六十条“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能……”。
第六十一条“评标委员会成员对需要共同认定的事项存在争议的，应当……”。
第六十二条“评标委员会及其成员不得有下列行为……”
笔者不厌其烦地罗列法律法规相关内容，是想说明虽然我们的法律法规对评审专家的职责、行为等作了很多规定，尤其是87号令对违规专家的处罚方面有了很大的进步，但在实践中要真正找到并确认专家违规行为的证据是一件非常困难的事（采购机构不是公安、检察等办案专业机构），也就是说，法规的威慑力是有了，但约束力仍不够。理想很丰满，现实很骨感。
三、措施和建议
通过对现行评审制度、评审专家的问题分析，笔者认为在现阶段可以采取的措施有以下几方面：
第一，修改定标规则。按照87号令第五十五条规定以及财政部政府采购信息公告（第一百五十三号）认为“各投标人最终得分为去掉1个评委的最高分和1个评委的最低分，取其余评委得分的算术平均值”的评标方法是违法行为的决定，导致最终结果只能通过计算所有评审专家的平均分，而此时如果某评审专家在对主观分打分时，将“意中人”全部取上限，而对其它投标人取下限（因为当专家与投标人没有关系时，其给各投标人打分的分差一般不会很大），这时就会影响最终结果。使得在采购实践中经常发生少数否定多数，甚至1人否定4人或1人否定6人的现象发生。通过简单计算所有人的平均分来计算结果，在一些主观因素比较多的场合是不合适的，因为不剔除“脉冲”或者说是“毛刺”，必然会导致结果失真。这就是为什么在诸如体操比赛等主观因素比较多的场合，采用去掉最高分/最低分来减少主观因素对结果影响的计分规则的主要原因。所以，修改定标规则，剔除过度行使权力的专家打分是约束评审专家的好方法之一。
第二，减少专家的自由裁量权。采购机构在设计、制定评标方法和评分标准时，一是要减少每个打分项分值的上限和下限之间的间距；二是要增加客观分打分项（增加所占权重比例），减少主观分打分项，尽量减少个人因素对最终结果的影响。因为客观分是需要评标委员会讨论并统一的，在公开讨论过程中，某些专家就不太可能表现出明显倾向性。还有，对专家“畸高、畸低”评分的认定，可以采用无记名投票方式，按少数服从多数原则来认定；也可以设定一个参考值，例如规定某评委的打分偏离其他专家平均分的10%即可认定其打分属于“畸高、畸低”。
第三，加强对评审专家的监督管理。虽说要求专家“遵纪守法，客观、公正、廉洁地履行职责”，但由于缺少有效的监督措施，往往靠专家的道德、良心给以保障，规定等于空话。也就是说，专家的个人品德比专业知识更重要，而个人品德恰恰是很难考核和量化评价的。还有许多专家与供应商之间有着千丝万缕的关系，而采购机构、监督管理部门对此了解甚少。因此，监管部门对一些重要项目有必要进行现场监督，监管部门坐镇现场，至少对评审专家有一个威慑作用。
第四，“严进宽出”。由于目前评审专家的责、权、利并不一致，评审专家掌握着供应商中标与否的生杀大权，却并不为此承担相应的责任。质疑也罢，投诉也好，以及项目能否顺利实施，与他何干？即使项目砸锅了，专家们也不会为此承担任何责任。所以，要把好专家入口关，并及时将对有问题的专家清理出专家队伍。现在许多地方为了解决评审专家数量不足（专家数量少容易被供应商“一网打尽”），而放松对专家审核和遴选条件，加速专家库的扩容，导致评审专家质量下降、个人素质良莠不齐。笔者认为，扩大专家数量是一把双刃剑，把握不好，反而有害。
第五，加强信息公开和透明度。即使评标方法再完善也不可能完全杜绝评审专家的主观故意行为。在工作中，笔者及同事在一些重大项目评标前，无一例外都制定了详细、严格的指标体系和打分标准，但往往由于评审专家的自由栽量权过大以及定标规则的限制，很难保证每次都能得到一个客观、公正的结果。信息的公开和透明是一个很好的对评审专家的监督措施。例如，把专家对每一个投标人的打分情况均向投标人公开，那么专家在打分时必须要考虑其打分情况是否经得起投标人的质疑。公开、透明是督促专家认真评审的很好的辅助手段，至于要公开哪些内容？公开到什么程度则需要仔细斟酌，因为公开、透明也会产生某些副作用。
四、结论
虽然笔者根据实践中遇到的问题，对加强评审专家的管理提了一些建议和措施，但个人还是认为这些措施还是“治标不治本”，只能是在现有条件下的一个短期、渐进的手段和方法。要根本解决这个问题，必须对现有的评审制度进行改革，正如刘伟副部长在全国政府采购工作会议上指出：“政府采购法参照招标投标管理体系引入了专家评审机制,并强调公开招标为主要采购方式。这种制度设计一定程度上剥离了预算单位作为采购主体的责任与自主权,造成采购问题和结果无人负责、不愿担责、难以追责”。
可以借鉴参考的方式有：一是借鉴我国法官审判制度设计政府采购评审制度，让采购机构成为真正专业化的采购机构；二是允许采购人在一定范围内选择中标人，真正落实还权于采购人的政策导向；三是借鉴美国合同官制度来完善我国的评审制度，使采购人员真正成为专业化、职业化的政府采购工作人员。
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发表于 2018-2-14 22:10:01
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发表于 2018-2-22 09:55:07
