童再军、伍进：从公共资源竞拍角度看PPP【转】

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从公共资源竞拍角度看PPP

来源：国信招标集团公司2017-04-13
   

一、引发忧虑的价格竞争

    近来，随着PPP项目的纷纷落地，社会资本对PPP模式的了解越来越深入，竞争也愈发激烈。传统招投标模式中阴魂不散的低价竞争逐渐游荡在PPP的上空。尽管PPP项目还可以采用竞争性磋商等方式选择社会投资人，但只要竞争存在，价格战似乎就难以避免：

    陕西奥凯电缆公司在西安地铁三号线项目中采用低价竞标的方式，导致在生产过程中为获得利润以次充好，供应了质量不合格的电缆。

    广西柳州市政府轨道交通投融资咨询服务项目公开招标，业务市场价30万起的项目中标金额仅2.28万，被业界质疑连差旅费都不够。

    在污水处理领域，发改委、财政部、住建部在《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》中明确提出，“2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元”。但是，2015年12月，安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目，北京排水集团以0.39元/吨污水处理费中标，震惊业界。

    全国工商联环境商会一份2016年全国两会的提案显示，垃圾焚烧发电项目的价格也在急剧下降：2015年6月新泰垃圾焚烧发电项目48元/吨，8月蚌埠生活垃圾焚烧发电项目26.8元/吨，10月高邮生活垃圾焚烧发电项目26.5元/吨，12月浙江绍兴项目18元/吨。中标价格一再刷新了行业底线。

二、低价就是劣质吗？

    低价竞标并不罕见，低价也未必就会带来劣质。如果低价就应饱受诟病，那么下面这些项目会让我们更加瞠目结舌：

    2008年，中国电信C网100亿招标，华为报出了6.9亿元的价格。

    2016年4月8日，预算金额为100万元的温州市府办政务云平台项目，中国移动以1元价格中标。

    2017年3月17日，预算金额为495万元的厦门市政务外网云服务项目，腾讯以0.01元价格中标。

    无论华为、中国移动，还是腾讯，其履约能力似乎无需置疑。

    在邻国日本，类似的例子也并不少见：

    1989年，广岛市水道局将该区地下电线、煤气管和自来水管的绘制工作公开招标，预定的价格是1100万日元，而富士通报出了1日元的价格。

    2007年，日本邮储银行把所持有的日元债券管理业务，委托给民间金融机构。瑞穗、三菱UFJ都开出了0日元管理费的报价，但是，由三井住友和Resona银行组团的日本トラスティ・サービス信託銀行报出了负10亿的竞价！

   2015年，大阪市准备了9亿日元升级养老金安全系统。经过层层资质过滤，大阪府的安全系统有两家公司投标。一家是西日本NTT系的子公司，一家是关西电力系的K-opticom。NTT报出了1000万日元的超低价（0.11折），而K-opticom的报价则是15万日元！

    类似的低价竞标，甚至负价竞标的案例举不胜举。这些中标的大公司，似乎也没有因为低价竞标就提供劣质的工程、材料或服务。但是，低价竞标利润何在？这种低价具有可持续性吗？

三、定价的基准：弥补成本还是获取回报？

    如果定价的基准是所提供的工程、材料或服务，那么上面这些案例中的报价（1元钱、1分钱甚至负价）显然低于成本，但这并不代表上述供应商无利可图。

    在广岛水道局案例中，富士通以1日元的价格得到了示意图的绘制权，由于对地下管线很熟悉，也就获得了随后的地理信息系统建设。

    日本邮储银行的日元债券管理业务，即使不收甚至倒贴管理费，由于其所管理的日元债券超过130兆，2年间，光是从日银领到的手续费预计就能达到12～13亿日元。

    至于1元或1分钱中标的政务云平台或云服务项目，运营商可以得到优质的政务数据和核心算法，结合物联网、大数据、云计算等未来可挖掘的领域，倒贴在政府身上的成本将来很可能从别的领域得到回报。

    因此，价格到底是高还是低，从获取回报的角度看，结果可能和从弥补成本的角度有所不同。其实这种获取回报vs.弥补成本的视角，在我们日常生活中很常见。比如大型运动会，如果运动员的服装由某个体育用品商统一提供，该体育用品商不但不会收取服装费，可能还需要向运动会缴纳一笔赞助费。广告效应带来的回报远远超过了服装的成本，换言之，存在交叉补贴——用广告回报补贴服装成本。1984年洛杉矶奥运会之前，举办奥运一向亏钱，这是成本视角；而洛杉矶奥运开创了奥运会商业运作的私营模式，使奥运会从赔钱货变成了摇钱树，这是回报视角！

    在PPP项目里，由于大多涉及到基础设施建设，较高的风险、成本和复杂的交易模型掩盖了交叉补贴。但是这种交叉补贴依然可能存在。比如碧桂园兰州新城住宅区项目，定位为中高端住宅区，总投资300亿元以上。可是该住宅区处于低丘缓坡荒山未利用地区，交通不便。碧桂园斥资7亿元建造了雁白黄河大桥，实现15分钟进入市中心。如果单看雁白黄河大桥，这属于市政交通的领域，传统上应由政府筹资建设，即便采用PPP模式也应该是使用者付费+政府补贴。但是，和投资额高达300亿元的碧桂园兰州新城住宅项目相比，7亿元的黄河大桥建造投资并不突出。交通条件改善带来的地产升值，完全可以交叉补贴大桥的建造成本，使这个原本需要使用者付费+政府补贴的黄河大桥项目成为公益。

四、回报边界的扩大

    因此，从成本视角还是回报视角来看待问题，使项目定价的高低评判大相径庭。如果回报的边界在不侵犯公共利益的前提下可以打开，那么很多项目可以通过回报边界的扩大实现交叉补贴，降低政府购买服务或使用者付费的成本。

    PPP项目目前被分为基础设施类和公共服务类，其实这种分法并不科学，因为大多数项目都是以基础设施为依托的公共服务。基础设施的建设和运营管理，涉及到风险和支出，属于成本；而服务，特别是边界扩展到非公共类服务时，则提供了回报来源。

    比如公共厕所的建设和运营管理，如果回报仅限于公共厕所的使用者付费，则可能需要大量的政府补贴才会使项目对潜在投资人有吸引力。但是，如果回报的边界扩大至有机肥料的使用呢，再扩大到墙体广告呢？柏林公厕PPP项目就是通过优秀的回报机制设计，使投资人把厕所维护的漂亮、干净有创意，在降低政府开支的同时，投资人自己也挣得盆满钵满。

    政府应提供的公共服务是基准服务，企业可以在此基础上提供更多服务、获取更大回报。回报边界的扩大提供了用盈利服务补贴基准服务的可能。在这里，盈利服务也许并不需要使用者付费，而可能产生于大数据、物联网、云计算的商业应用。

    这也是将公共服务和基础设施相区分的另一个好处，即提供了在公共服务上做文章、挖掘回报潜能的空间。尤其是在基础设施上进行 “互联网+”升级，回报的扩大就有可能大幅度补贴基础设施的成本。

    对于传统的施工企业来说，介入PPP项目可能只是为了获取施工利润——而这本不是PPP模式的初衷。而对于运营商或者具有互联网基因的企业来说，可能是为了获取客户源或大数据，结合其在其他领域的资源投入，提供更多服务、获取更大回报——更好的服务、更高的效率，这原本也应该是推广PPP模式的出发点。

    从这个角度看，传统施工企业在获取PPP项目后，甚至可以把在基础设施之上进行“互联网+”升级的权利，“卖”给运营商或互联网企业。这样，善于承担设计、建造风险的承包商承担了基础设施建设任务，互联网企业承担了基础设施的“互联网+”改造任务，通过服务的扩大和升级，在弥补成本之外，获取更大的回报。

     不同的投资人可能有不同的回报设计，这反映了投资人的策划水平和执行力，上面提到的“互联网+”仅仅是一种扩大回报的技术手段，还应该有很多其他策划方案和手段。

五、垄断下的竞争不同于竞争后的垄断

    在这里，需要明确两种不同的垄断和竞争——竞争后的垄断和垄断下的竞争。微软、腾讯、苹果公司的垄断地位是在竞争条件下取得的，是自身努力的结果，这是竞争后的垄断；而PPP项目提供的基准公共服务，既可以看作是政府的义务，也可以看成是政府的垄断权。譬如上文提到的兰州黄河大桥，交通服务原本是政府应提供的公共产品，而桥的位置选择在一定程度上是垄断。再比如很多城市修建地铁，以“地铁+物业”的形式进行开发，地铁口的选择自然倾向于这些联动开发的物业。地铁，既是政府提供的公共产品和服务，也是一种垄断。

六、是政府采购，还是公共资源竞拍？

    从弥补成本的视角看，是政府向投资人购买基准公共服务，应当在使用者付费的基础上进行政府补贴；但是，从获取回报的角度看，提供基准公共服务是扩大服务范围、获取更多回报的前提，基础设施和基准公共服务在一定程度上也可以被看成是公共资源。

    因此，PPP模式下的竞争，从成本弥补的角度看，是对基准服务的政府补贴+使用者付费的争夺；从获取回报的角度看，是对公共资源和回报升级的争夺。同一件事，对政府来是成本，对投资人来说可能是收益。由于政府和潜在投资人是一对多的关系，政府方处于更有利的谈判地位，所以定价应以回报视角而非成本视角为基准。换言之，相比于政府采购，公共资源竞拍应得到优先体现。

    从竞拍的视角来看，PPP项目的定价除了传统影响因素外，还应考虑两大因素：垄断程度和回报扩大空间。垄断程度越高，回报扩大空间越大，越应该体现出公共资源竞拍的特点。当然，回报有多大的扩大空间，取决于投资人的策划水平和执行能力，这是投资人的私有信息。潜在投资人的竞争，很大程度上反映了其各自策划的回报扩大空间。

七、 应当更深刻地理解“市场在资源配置中起决定性作用”

    本文是对PPP内涵的深刻挖掘。

    当我们从成本视角转向回报视角，政府采购就变成了公共资源竞拍。PPP项目，不是竞争后的垄断，而是垄断下的竞争。投资人的着眼点，不应仅局限于政府对基准公共服务的购买或补贴，而应是公共资源、平台和回报升级。这样，争论的焦点就不再是是否存在低价恶意竞标，而是资源是否被贱价出售。思考的逻辑也从《招标投标法》转向《拍卖法》。

    同一件事，对政府来说是成本，对投资人而言则可能是收益。而单个投资人的策划水平、执行能力和自身的整体资源，决定了其回报的空间，也进而决定了他在竞争中的地位。当更多的服务空间被挖掘，更有实力的投资人承担PPP项目，PPP模式提质增效的初衷才能落实。

    这样看来，“市场在资源配置中起决定性作用”这句话，还真应该被更加深刻地理解。

国信招标集团PPP运营总监 国家发改委财政部PPP专家 童再军

国信专家库专家 香港大学博士 中央财经大学博士后 东北财经大学讲师 伍进

http://www.chinabidding.com.cn/zxzx/sd/nwcK9.html

bob1511

        究竟是买还是卖取决于项目的价值，项目的预期收益大于投入，投资人自然会竞争激烈（价格会很低）反之可能都会无人问津。因此关键还是在于如何对项目进行定位，项目的测算，如何约定双方的权利义务。这不是视角转换这么简单。
        政府除了测算项目本身运营外，还应考虑利用项目进行其他经营。这样才能更加准确定位一个PPP项目。