《上海市行政规范性文件制定和备案规定》解读

曹锦江

《上海市行政规范性文件制定和备案规定》解读

《上海市行政规范性文件制定和备案规定》（修订草案）（以下简称《规定》）已经2016年9月26日市政府第128次常务会议通过，将于2017年1月1日起施行。为更好地理解和贯彻实施《规定》，现对修订的主要内容作如下解读：

（一）扩大了规范性文件制定主体范围

市委、市政府2014年底印发的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，要求重心下移、资源下沉、权力下放，推动街道工作重心转移到社会治理工作上来。在征求意见和走访街道办事处的过程中，绝大多数区呼吁赋予街道办事处制定规范性文件的权限。鉴于街道办事处需要履行城市管理、社会治理等职责，且更多的行政职责可能转移至街道办事处，从规范和促进其履职的角度出发，《规定》明确，街道办事处有权制定规范性文件。

（二）增加了控制文件数量的要求

中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定明确要求，各地区要精简文件简报。国务院办公厅2016年发布的《关于进一步加强文件审核把关的通知》要求，“严格控制发文数量”。鉴此，为更加有效地控制规范性文件数量，《规定》明确，内容相近的事项应该归并后制定规范性文件；不得制定无实质内容的规范性文件；上位法已经做出规定并仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件等。

（三）调整了文件不得设定的内容

一是，增加了规范性文件不得设定制约创新及排除或者限制公平竞争的事项等。主要的考虑是，国务院2016年6月发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》提出，建立公平竞争审查制度，防止出台排除、限制竞争的政策措施；中共中央、国务院2015年3月发布的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》要求，建立创新政策协调审查机制，对新制订政策是否制约创新进行审查。二是，鉴于国务院办公厅2014年曾发文要求，“新设立涉企行政事业性收费”，“必须依据有关法律、行政法规的规定”；同时，《立法法》明确，地方政府规章不能增设公民、法人和其他组织的义务，因此，删除了市政府规范性文件可以设定行政收费和增加相对人财产性负担等事项的内容。三是，考虑到国务院2015年发文明确，不再保留“非行政许可审批”的审批类别。为避免引发本市仍然保留此类审批的误解，因此，删除了规范性文件不得设定非行政许可审批的内容。

（四）强化了文件合法性审查要求

党的十八届四中全会决定、国务院办公厅《关于进一步加强文件审核把关的通知》都要求，强化规范性文件合法性审查，“未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论、作出决策”。《规定》从三方面落实上述要求：一是，增加了规范性文件未经合法性审查，不得签署公布的规定；二是，删除了可以简化合法性审查程序的规定；三是，增加了起草部门不采纳合法性审查意见，要向制定机关作出专门说明的规定等。

（五）增加了文件“三统一”的要求

中共中央、国务院2015年印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确，“实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度”。《规定》从两方面落实“三统一”的要求：一方面，明确制定机关应当对规范性文件统一编号、统一登记；另一方面，为了解决实践中存在的规范性文件分布渠道较散，不利于市场主体和公民个人了解查询等问题，《规定》在要求“及时将规范性文件，通过政府公报、本机关门户网站、新闻发布会或者报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公布”的基础上，还要求市政府及其工作部门、派出机构的规范性文件在市政府网站统一公开；区政府及其工作部门、街镇的规范性文件，在区政府网站统一公开。

（六）完善了施行日期和有效期的有关规定

实践中，部分规范性文件存在施行日期早于发布日期的问题，违反了法不溯及既往的基本原则，可能损害行政相对人的权利。为应对此问题，《规定》确立了规范性文件不溯及既往的原则。同时，考虑到实践中确实存在规范性文件溯及既往时，可能更好的维护行政相对人权益的特殊情况，《规定》还明确了不溯及既往的例外情形。

规范性文件有效期制度，在保证规范性文件时效性方面发挥了重要作用。但是，实践中也暴露了一些问题，如对于因上位法或者政策未明确有效期，而需要长期执行的情况，未作区别性规定。为了更好地适应行政管理需要，参考外省市的做法，《规定》对规范性文件有效期实行分类管理：一般规范性文件有效期为5年；为实施上位法制定的规范性文件，有效期最长不超过10年；专用于废止原规范性文件的文件等，不适用有效期的规定。另外，删除了“通告”类规范性文件有效期为1年的规定等。