【探讨与争鸣】陈梁 胡文淑：新公共财政理论在供给侧改革中的运用【转】

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新公共财政理论在供给侧改革中的运用

栏目： 实务操作（探讨）,政采要闻,电子报 时间：2016-10-31 19:17:47　发布：管理员

【摘要】

【探讨与争鸣】

编者按：10月28日《中国政府采购报》刊发了《以纠正“补偿失灵”为基础 重塑公共财政理论》一文，引起了读者的广泛关注。文章指出，传统公共财政定义公共产品的两大特性——非竞争性和非排他性，只是“补偿失灵”的表现形式，社会产品在供给侧并不具有公共（准公共）产品、私人产品之分。因此，应从以公共产品为基础转向以市场消费补偿机制失灵为基础，构建新公共财政理论。若将新公共财政理论运用到供给侧改革实践中，将擦出怎样的火花？本期继续与读者分享。

新公共财政理论在供给侧改革中的运用

■ 陈梁 胡文淑

假如套用传统公共财政理论对供给侧改革、PPP、政府产业基金等热词进行剖析，不难发现，理论与实践之间还存在某些相悖之处。构建新公共财政理论，应根据供给充盈的程度，将供给领域分为供给平衡、供给不足、供给过度三类。遵循“市场对资源配置起决定性作用”的原则，政府可借助主权基金、股权投资等方式有的放矢地进行干预，纠正“补偿失灵”，引导形成成熟的供需主体，或是以市场购买方式增加产品供给政府有的放矢地进行干预，满足这三大领域的公共需求。

从需求侧分析政府应满足哪些需求

公共（准公共）需求有两大特征：一是“补偿失灵”，即提供产品的主体不能或较难通过正常的市场等价交换实现成本及合理利润的补偿；二是这些需求具有一定的普遍性。只有具备上述两大特征的需求才是公共需求或准公共需求。其中，具有“补偿失灵”特征的社会最普遍的需求就是公共需求，而补偿部分或暂时失灵以及社会需求范围有一定限制的则是准公共需求。

笔者认为，具备上述特征的公共（准公共，下同）需求才是政府应介入，并运用税收、收费等行政手段进行补位的领域。那些虽为社会普遍需要，但市场消费补偿机制能正常发挥作用的需求，如人们日常对衣食住行的需求等，则不属于公共财政范畴的公共需求，原则上不列入政府提供的范围。

从供给侧分析政府满足公共需求的正确路径

由于在供给侧不存在公共产品和私人产品之分，只有社会产品的概念，同时，在社会产品的组织生产上，市场往往比政府效率更高，所以，只要市场能够自主实现供需平衡的领域，在生产组织阶段，政府一般应放手交给市场。对市场不能自主实现供需平衡的公共需求，政府则可通过市场购买方式采购社会产品，满足公共需求。

比如国防这样的公共需求，由于消费时很难规避免费搭乘者，存在“补偿失灵”，产生溢出效应，使产品提供者无法得到有效成本利润补偿。对此，政府可归集需求，进行市场化采购，并代表公众统一使用、消费，由此产生的成本则通过税收进行补偿，让全体国民“埋单”。以此方式建立合理的消费补偿机制，可实现供需平衡，解决国防需求满足问题。

纠正“补偿失灵”的手段还有很多。如对补偿不足的公共需求，通常采取的方法是根据谁受益、谁付费，全体受益、全体付费的原则；对垄断领域则采取消除信息不对称、核定成本和限定售价等方式加以解决。总体而言，只要把收费、付费问题解决好，并建立健全合理的、可持续运行的消费补偿机制，便可有效解决免费搭车问题，供给和需求就会进入一个良性循环、可持续发展的阶段。

以“补偿失灵”为基础的公共财政理论在供给侧改革中的应用

当前，供给侧改革着力于供给，目的则在需求，即加强供给侧改革的最终目的是更好地适应需求结构的变化。而了解需求，是做好供给侧改革的前提。公共供给领域也是如此。政府“有形之手”的适当介入，可减少市场自我平衡的盲目性和波动性，消除产业发展、基础设施建设等领域的暂时性市场供给失灵。具体方式包括主权基金、股权投资等。当然，这要遵循“市场在资源配置中起决定性作用”的原则，一旦市场能够实现供需平衡的自我调节，政府就应考虑退出供给侧相关领域的干预。

政府应如何更有效地介入供给侧市场经济活动呢？

在需求被压抑或被扭曲、供给过剩或不足等供需失衡状态，以及市场调节出现失灵的情况下，政府可积极介入，释放、纠正供给和需求，形成较为成熟的供给和需求主体。随后，根据供给充盈的程度，将供给领域分成供给平衡、供给不足、供给过度三类。在供给平衡领域，一般市场能自行调节供需，政府通常无需介入，只做一般的监督即可。而供给不足和过度的领域，往往意味着存在“补偿失灵”，如何满足这些领域的公共需求是解决供给侧改革问题的关键。

根据市场消费补偿机制是否健全，供给不足领域还可细分成两类：

一类是市场有自发形成健全的消费补偿机制，但由于供需主体被压抑或不成熟等原因，存在暂时“补偿失灵”的领域。对这类领域，政府无需介入生产环节，只需对压抑的供需条件进行分析、纠正，形成成熟的供需主体，再适当加以引导，提供环境、政策支持，加快其实现良性平衡发展的进程即可。

另一类则是市场不能自发形成健全的消费补偿机制的领域。政府应首先对“补偿失灵”进行纠正，同时通过施行政策引导、财政补贴等手段，以市场购买方式增加产品供给。以监狱为例，由于公共安全属于全社会普遍的公共需求，且存在消费“补偿失灵”，如某国出现监狱供给不足时，政府应通过增加财政预算资金，采取政府购买服务或PPP等形式，加大对监狱提供者的购买和补助，纠正“补偿失灵”，增加监狱的供给。

此外，经济活动中，由于金融信贷政策、政府补贴等原因，一些领域供给过度膨胀，形成产能过剩。此类领域，政府的不当介入扭曲了供需关系和正常消费补偿机制，由于政府贷款、补贴的存在，导致该淘汰的未被淘汰，该升级的没有升级。对此，政府应积极采取措施，纠正被扭曲的补偿机制，使其回到正常的供需平衡轨道上来。

PPP、政府产业基金模式的完善

PPP（政府和社会资本合作）、政府产业基金模式之所以成为改革热词，正因为它们契合了公共财政理论的转型，是其在实践中的具体应用。

从国内外实践看，尤其在发达资本主义国家，这些模式在政府满足社会公共需求的过程中，应用十分广泛，采购金额也很庞大，在许多被传统公共财政理论认为是经典公共产品的领域，均取得良好效果。如美国，随着上述合作模式的深入开展，出现了大量私营监狱提供商、国防服务提供商、情报分析外包商等，他们在公共服务提供过程中，发挥出越来越大的作用。

研究分析上述两种模式成功的原因，我们发现具有如下共同特征。

其一，在项目及领域的筛选上，它们一般选择存在“补偿失灵”的公共需求领域。确定合适的项目、领域后，政府通常通过出让特许经营权、收费权等形式对一些公共产品、准公共产品提供者作出补偿，从而达到供需平衡，同时尽可能实现市场的自动调节。

其二，在筛选合作方的形式上，通常采用市场竞争方式。货物类公共需求主要通过招标等方式实现；而一些具有垄断性的服务类项目或基础设施类项目，则采取PPP、政府购买服务方式进行采购；对供需主体不完善的项目、领域，采取简政放权的手段，纠正释放被压抑的供需主体，并采取政府产业基金等方式，对供方主体进行产品生产、产业发展的引导，对需方主体则采取宽松信贷政策等方式进行鼓励。

其三，项目运行过程中，政府的职责主要是在消除信息不对称的前提下，监管合同的履行，同时引导公众参与监督。

上述市场化的运作模式既能发挥市场和政府的双重优势，又能规避两者缺点，今后或将逐渐成为我国政府满足公共需求的主要手段。

当前，新旧公共财政理论还处于交替阶段，部分地区的实践，出现了无所适从或“新瓶装旧酒”问题，其中，最亟待解决的是政府介入公共需求项目的选择标准以及具体路径。以纠正“补偿失灵”为基础的新公共财政理论，为解决这些问题提供了有力指导。笔者结合上述经验和理论，将实施这些模式应遵循的步骤和标准总结如下：

首先，分析供需主体在市场活动中的行为是否存在不合理压制或扭曲。政府应确保和增强其市场选择的自主性，这也是市场经济条件下政府介入项目的首要任务。

供需主体是市场经济的基本力量，如果供需主体被不适当压制，那么就很难形成成熟市场，并容易导致政府介入过多，因此政府应首先明确供需主体的市场参与权利，使其正常参与市场交换活动。以公路建设为例，改革开放之前，市场主体是不能随便参与公路项目建设的，供给主体被严格限定为国有企业，基本免费提供给全社会使用，这样的市场也是被扭曲的。改革开放后，国家放开了市场主体参与的限制，并通过让渡特许经营权，使市场主体深度参与，促进了公路建设的长足发展。

其次，分析筛选出存在“补偿失灵”的公共需求（准公共需求），作为政府应介入的领域和项目。这里的“补偿失灵”可分为补偿不足和补偿过度两种。补偿不足，主要由于存在免费搭乘者，导致供给不足，多存在于公路、国防、监狱等领域；补偿过度主要存在于垄断和信息不对称领域，易导致社会矛盾激化，如水电煤气、污水处理等天然垄断性领域和医院等具有一定信息壁垒的专业化领域。

再次，针对不同情况，采取措施纠正“补偿失灵”，建立可持续运行的良性消费补偿机制。对补偿不足并导致供给不足的领域，可针对受益主体范围的大小，由政府出面采取收税、费等形式，利用行政手段强制免费搭车者付费，使供给主体得到合理补偿。对补偿过度的领域，则可通过公开相关信息、标准化运行流程、政府核定成本及最高限价、公开竞争择优引入经营团队等形式，消除寻租和信息不对称导致的道德风险。

在实现形式上，可针对不同项目类别，通过PPP、政府购买服务等形式，采取让渡特许经营权等方法，实现消费补偿机制的正常化，并引入市场供给主体。引入市场供给主体的过程中，应特别注意细化合作内容，明确双方的权利义务。在履约阶段，政府应通过专业的第三方机构切实了解并监督双方合同协议的履行。

最后，采用政府产业基金等形式，在符合国家产业政策扶持、供需失衡的领域，以市场化的方式介入供给侧主体的培育，引导产业的发展壮大，减轻由于市场盲目性、滞后性、波动性带来的损失。

对产业基金投入项目的选择，有三点值得注意：一是应避免介入市场供需主体能自主平衡的领域，产生与民争利的后果；二是不能为了追逐利润，利用公权力介入成熟甚至过热领域，追涨杀跌、追逐泡沫，加剧市场的非理性波动；三是政府产业基金的职责应定位于对市场的补位和对失灵机制的纠正，其目标应是社会效益高于经济效益，或者说社会总体经济效益高于基金本身的经济效益。

产业基金在实施过程，由于政府天然的市场运营能力缺陷，要防止国有资产被各类主体以公私合营、股权激励等形式造成流失。为保障其持续运行，应特别注意以下几点：一是项目选择标准。主要是应符合产业发展方向，供需主体不够成熟，需要政府培养，产业总体处于起步阶段的领域及项目；存在一定准入壁垒，易形成垄断的领域及项目；或存在一定信息壁垒，易产生补偿过度的领域及项目。二是项目运行必须建立起完善的制度体系，特别要确保消除信息不对称造成的监督盲区，必要时可引入专业监督和公众监督。三是利用市场竞争择优的方式选择专业运营机构和人员，实施严格的绩效考核举措，形成优胜劣汰机制，防止出现能干的人进不来，进来的人做不了的现象，也可通过向社会购买服务，加强对项目的管理。四是在市场达到供需自主平衡后，政府应适时退出。

PPP、政府产业基金都属于改革的新生事物，“实践先行，理论滞后”的现象较为突出。如何尽快完善相关理论并将其用于指导实践，迫在眉睫。而突破一项被公认几十年的公共财政经典理论，并重新完善、构建，需要投入大量时间、精力进行研究，笔者时常感觉心有余而力不足。本文观点源于笔者长期以来的实践和思考，希望能抛砖引玉，让越来越多的同仁参与此项研究，共同推动改革的深化和财政事业的发展。

（作者单位：浙江省财政厅、浙江工业大学）

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责任编辑：LIZHENG

本文来源：中国政府采购报第615期第4版

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