【探讨与争鸣】
勿让政采成为垄断性中介服务的合法“外衣”
——各地通过政府采购程序建立中介服务机构备选库的弊端分析
■ 蒋守华
近些年，各地在借助社会力量开展审计、评估、咨询、培训、采购代理、食品检测、规划设计等活动时，为了便于工作开展、提高效率，纷纷建立了中介服务机构备选库。此类备选库一般采取公开招标或公开征集等方式遴选中介机构，为了使备选库看起来更具合法性、权威性，不少地区还实施了政府采购程序。笔者拟根据《政府采购法》及其实施条例的有关规定，对通过政府采购程序建立中介服务机构备选库的违法性及弊端进行分析，希望引起业界同仁的思考和共鸣。
建立中介机构备选库是否属于政府采购项目
《政府采购法》第二条规定，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第二条进一步明确，“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金……所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。《政府采购法》第六条同时规定，“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。
判断一个项目是否属于政府采购项目，应看其采购主体、采购资金、采购内容是否符合《政府采购法》及其实施条例的上述规定。即采购主体应为国家机关、事业单位和团体组织，采购资金应为财政性资金（有政府采购预算），采购内容应为货物、工程和服务（包括政府购买服务）。
具体到建立中介服务机构备选库项目，此类项目的采购主体一般为国家机关或事业单位，符合《政府采购法》及其实施条例规定的采购主体资格；采购内容为开展审计、评估、咨询、培训、采购代理、食品检测、规划设计等活动所需的中介服务机构，属于服务类（包括政府购买服务）项目。在采购主体、采购内容符合《政府采购法》有关规定的前提下，根据此类项目有无政府采购预算，可基本判定其是否属于政府采购项目。如果有，则该项目具备政府采购的基本条件，通过政府采购程序建立中介服务机构备选库符合《政府采购法》的规定；如果没有，则不具备政府采购的基本条件，不能通过政府采购程序进行采购。
建库与政采公平竞争原则相违背
《政府采购法》第三条规定，“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”。《条例》第十五条规定，“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件”；第三十二条规定，“招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等”。在有采购预算的情况下通过政府采购程序建立中介服务机构备选库，应按照《条例》第十五条、第三十二条的规定编制采购文件，即采购文件应包括具体的预算、服务内容和报价要求，中介服务机构可按照采购文件的要求进行响应并报价。如此一来，不仅能够体现充分竞争，且采购程序、采购结果、采购合同也是合法、合规的，入库中介服务机构应严格按照采购文件和采购合同约定开展业务（即履约），不存在人为干预问题。
在无采购预算的情况下通过政府采购程序建立中介服务机构备选库，则无法按照《条例》第十五条、第三十二条的规定编制采购文件。由于采购文件缺乏具体的预算、服务内容和报价要求（即使有报价要求也只能报单价，且这种单价无法针对具体业务，往往只是虚价），所以，中介服务机构无法针对具体的服务内容和采购需求进行响应和报价，只能通过资格性符合或按照设定的入库要求进行响应，其采购结果的合法性值得商榷。此外，入库中介服务机构在开展业务时，因采购合同中缺乏具体的服务内容和合同金额，可操作性大打折扣，需要另行约定，难免出现人为干预现象。这种无预算、无服务内容（工作量）和报价要求的中介服务机构采购迷惑性较大，表面上看，通过公开招标或其他采购方式实现了充分竞争，而且贴上了“公开、公平、公正”的标签，实际上只是披着公开采购的“外衣”，其本质是一种不完全的竞争，既不符合政府采购的程序规定，更与《政府采购法》的立法精神、公平竞争的基本原则相违背。
实践中，中介服务机构备选库大多是在无采购预算情况下建立的，存在以下弊端：
一定程度上的垄断性和排他性。建立中介服务机构备选库后，为了保证业务的稳定性，建库单位一般要与入库中介服务机构签订少则一年、多则几年的合同，合同期内的业务只能由入库者承揽，备选库以外的则不能参与，客观上形成了垄断。这样做的后果便是，一定期限内，入库者“旱涝保收”、一劳永逸，能力上不思进取、业务上靠“潜规则”，库外的尤其是实力强的中介机构只能望洋兴叹。更有甚者，个别建库单位在建库时出于地方保护主义或为了满足私欲，以便于管理为名，设定一些限制外地机构进入备选库的条件，导致外地优秀中介服务机构不能参与该地区的业务。这种备选库虽然建立了竞争和淘汰机制，但也改变不了其性垄断的本质。
成为滋生腐败的温床。中介服务机构备选库建立后，在开展具体业务时，由于入库合同（协议）中未规定具体的业务量和合同金额，这就需要对拟开展的业务进行二次分配，重新确定合同金额。业务分配一般采取建库单位指定、随机选择、二次竞争选拔等方式；合同金额则一般按照中介机构所报的单价或国家收费标准，或通过二次竞争报价确定。
不容忽视的是，业务的二次分配和合同金额的重新确定极易滋生腐败。其一，分配业务的支配权完全掌握在建库单位手中，尽管一些建库单位也制定了备选库管理使用办法，但是，无论这些办法如何完善，由于缺乏对建库单位的有效监督和制约，风险不可避免。通过指定方式分配业务，易造成权力失控；通过二次竞争分配，则易造成库内服务机构达成“默契”，形成联盟。其二，合同金额的重新确定同样会产生风险。若按照建库时每家中介机构的报价计算合同金额，明显不切实际；若按照国家收费标准进行折扣则随意性太大；通过二次竞价确定金额，则易出现陪标、串标、围标。盈利是企业的第一目的，库内中介服务机构为了承揽更多业务、确定更高的合同金额，往往还会通过各种手段向备选库管理人员行贿，助长了不正之风。
依法清理备选库 促进市场公平竞争
无论是政府采购活动，还是一般的市场活动，均应维护公平竞争、充分竞争。《政府采购法》第五条明确，“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”；《反垄断法》第八条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”；《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》也提出，“各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，政府监管标准公开、程序公开、结果公开，保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权”。据此，应取消带有垄断性的中介服务机构备选库，促进中介服务市场公平竞争。
值得欣慰的是，目前，一些地方已认识到建立中介服务机构备选库的弊端，并取消了部分备选库。如，海南省审计厅于2009年9月发布了《关于废止聘请中介机构管理办法及取消中介机构备选库的通知》，四川省成都市国资委于2011年6月发布了《关于取消市国资委中介机构备选库的通知》，陕西省宝鸡市国资委于2015年10月20日发布了《关于取消宝鸡市国资委中介机构备选库的通知》。笔者衷心希望越来越多的地区和单位能够取缔这种具有垄断性、违法性的备选库，保障所有中介服务机构平等参与竞争的权利，维护市场的正常秩序。
（作者单位：山东省潍坊市财政局）
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发表于 2016-7-28 19:22:44
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