《楼堂馆所建设管理条例》公开征求意见(全文)【转贴】

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《楼堂馆所建设管理条例》公开征求意见(全文)

政府采购信息网   2014年6月25日 16:50   来源： 国务院法制办   作者：法制办

　　国务院法制办公室关于《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知


　　为了进一步增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，国务院法制办公室决定，将发展改革委起草的《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见。现将有关事项通知如下：
　　
　　有关单位和各界人士可以在2014年7月25日前，通过以下三种方式提出意见：
　　
　　一、登录中国政府法制信息网（网址：http://www.chinalaw.gov.cn）,通过网站首页左侧的《法规规章草案意见征集系统》，对征求意见稿提出意见。
　　
　　二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“楼堂馆所建设管理条例征求意见”字样。
　　
　　三、通过电子邮件方式将意见发送至：ltgsjs@chinalaw.gov.cn。




　　

　　国务院法制办公室

　　

　　2014年6月25日

　　

　　楼堂馆所建设管理条例

　　

　　（征求意见稿）

　　第一章    总 则
　　
　　第二章
　　
　　第一条【立法目的】为加强楼堂馆所建设管理，严格控制楼堂馆所建设，厉行节约，反对浪费，制定本条例。
　　
　　第二条【定义和适用范围】本条例所称楼堂馆所，是指党政机关的办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，不包括图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关业务用房项目。
　　
　　使用财政性资金新建、扩建、改建、购置、置换和维修改造楼堂馆所，适用本条例。
　　
　　第三条【基本原则】楼堂馆所建设应当遵循经济实用、严格审批、公开透明、加强监督的原则。
　　
　　第四条【审批制】楼堂馆所建设项目实行审批制，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，并按照本条例和国家有关楼堂馆所建设管理规定执行。
　　
　　第五条【资金】楼堂馆所项目建设，不得使用银行等金融机构贷款，不得接受赞助或者捐赠资金，不得进行任何形式的融资、集资或者摊派，不得向其他单位借款，不得由施工单位垫资，不得挪用各类专项资金，不得违反收支两条线管理规定而直接使用土地收益和资产转让收益等资金。
　　
　　楼堂馆所项目建设资金按照国家有关规定进行财务管理和会计处理。
　　
　　第六条【特殊要求】新增办公用房应当首先由机关事务管理部门统一调剂安排，无法调剂确需新增的，应当严格审批。适宜合并建设和集中使用的，应当统筹考虑。
　　
　　不得以任何名义建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，也不得安排财政性资金进行维修改造。
　　
　　租赁办公用房，应当按照规定履行审批手续。
　　
　　第七条【符合建设标准和规范】楼堂馆所项目建设应当严格执行国家有关建设标准和规范。
　　
　　国务院发展改革部门应当会同住房城乡建设部门根据实际情况，适时修订党政机关办公用房建设标准。
　　
　　第八条【建设要求】楼堂馆所项目建设应当符合土地利用和城乡规划要求，严格控制用地规模，遵循朴素、实用、安全、节能、环保原则，不得定位为城市标志性建筑，外立面不得搞豪华装修，内装修应当简洁朴素，不得配套建设大型广场、公园和大型景观等设施。
　　
　　第二章 项目决策
　　
　　第九条【项目单位、审批机关及相应职责】本条例所称项目单位，是指提出项目建设需求并作为产权登记使用人的单位。
　　
　　本条例所称审批机关是指设区的市级以上人民政府、国务院有关部门、中直机关事务管理部门。审批机关应当按照规定权限审批、审核楼堂馆所项目，履行相应管理职责。
　　
　　属于国务院审批权限的项目，其项目建议书由国务院发展改革部门、国务院机关事务管理部门按照本条例规定审核后报国务院审批。项目建议书批准后，项目的可行性研究报告、初步设计由上述部门按照本条例规定审批，并履行相关管理职责。
　　
　　第十条【审批环节及相关要求】新建、扩建、改建楼堂馆所项目，审批机关应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，严格核定投资概算。对于建设内容简单、投资规模较小的项目，可以合并编制项目建议书和可行性研究报告。
　　
　　购置、置换楼堂馆所项目，可以合并编制项目建议书和可行性研究报告，不审批初步设计。采取置换方式的楼堂馆所项目，不得以未使用财政性资金、资产整合等名义规避审批。
　　
　　维修改造楼堂馆所项目，可以合并编制项目建议书和可行性研究报告，可以不审批初步设计。
　　
　　第十一条【全国人大、全国政协、最高法、最高检、国务院部门的项目审批】全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的项目，由国务院发展改革部门核报国务院审批。
　　
　　国务院部门的项目，使用中央财政性资金1亿元及以上的，经国务院机关事务管理部门初审后，由国务院发展改革部门核报国务院审批；使用中央财政性资金1亿元以下的，由国务院机关事务管理部门征求国务院发展改革部门意见后报国务院审批。国务院直属事业单位的项目，由国务院发展改革部门核报国务院审批。
　　
　　全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院所属事业单位的项目，国务院部门、国务院直属事业单位所属事业单位的项目，使用中央财政性资金1亿元及以上的，由国务院发展改革部门核报国务院审批；使用中央财政性资金1亿元以下的，由国务院发展改革部门审批。
　　
　　国务院部门和国务院直属事业单位的派出机构、实行垂直管理直属机构的项目，驻省（自治区、直辖市）或者跨省（自治区、直辖市）的，由国务院发展改革部门审批；其他项目由国务院有关部门和国务院直属事业单位审批，其中使用中央财政性资金1亿元及以上的，由国务院发展改革部门审批。
　　
　　第十二条【中央党的机关和人民团体项目审批】中央直属机关和中央直属事业单位的项目，经中直机关事务管理部门审核同意后，由国务院发展改革部门核报国务院审批。
　　
　　中央直属机关和中央直属事业单位所属事业单位项目，经中直机关事务管理部门审核同意后，使用中央财政性资金1亿元及以上的，由国务院发展改革部门核报国务院审批；使用中央财政性资金1亿元以下的，由国务院发展改革部门审批。
　　
　　第十三条【地方项目审批】地方党政机关建设楼堂馆所，除维修改造项目外，按照下列权限审批：
　　
　　省（自治区、直辖市）级及计划单列市级党的机关、行政机关、人大机关、政协机关的项目，由国务院发展改革部门核报国务院审批；审判机关和检察机关的项目，由省（自治区、直辖市）政府审批。
　　
　　省直厅（局）级单位和市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党政机关的项目，由省（自治区、直辖市）人民政府审批。
　　
　　市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党政机关直属单位和乡镇党政机关的项目，由市（地、州、盟）人民政府（行署）审批。
　　
　　地方各级党政机关直属事业单位项目的审批，由省（自治区、直辖市）人民政府规定。
　　
　　第十四条【维修改造项目审批】中央党政机关及其所属事业单位、派出机构、实行垂直管理直属机构的楼堂馆所维修改造项目，分别由国务院机关事务管理部门、中直机关事务管理部门按照职责分工审批，所需资金由国务院财政主管部门安排。
　　
　　地方各级党政机关楼堂馆所维修改造项目的审批，由省（自治区、直辖市）人民政府规定，所需资金由同级地方财政主管部门安排。各地区应当根据本地区实际制定楼堂馆所项目维修改造标准和工程消耗量定额。
　　
　　第十五条【项目建议书】项目单位应当委托具备相应资质的工程咨询单位编制项目建议书，按照规定程序报审批机关审批。对于建设内容简单、投资规模较小的项目，项目单位可以自行编制项目建议书。
　　
　　项目建议书应当重点分析项目建设的必要性，内容和深度应当达到国家规定要求。
　　
　　第十六条【可行性研究报告】项目建议书经批准后，项目单位应当委托具备相应资质的工程咨询单位编制可行性研究报告，连同依法应当附具的选址意见书、用地预审意见、环境影响评价审批文件、节能评估审查意见等相关文件，按照规定程序报审批机关审批。
　　
　　可行性研究报告应当重点分析项目建设的可行性，内容和深度应当达到国家规定要求。
　　
　　第十七条【委托评估】审批机关在审批项目建议书、可行性研究报告时，应当按照有关规定委托具备相应资质的工程咨询单位进行评估。
　　
　　接受委托的工程咨询单位应当按照本条例和国务院有关规定，独立、客观、公正、科学地对项目建设的必要性、可行性进行评估论证，并对评估报告负责。编制项目建议书、可行性研究报告的工程咨询单位，不得承担同一项目的评估工作。工程咨询单位与项目单位存在控股、管理关系或者负责人为同一人的，不得承担该项目的评估工作。
　　
　　第十八条【需审批初步设计的项目开展初步设计】需要审批初步设计的项目，在可行性研究报告经批准后，项目单位应当委托具备相应资质的设计单位编制初步设计，报审批机关审批。
　　
　　初步设计应当符合国家有关建设标准及规范和可行性研究报告批复文件要求，内容和深度应当达到国家规定要求。投资概算应当包括国家规定的项目建设所需全部费用。经批准的初步设计及投资概算应当作为项目建设实施和控制投资的依据。
　　
　　不需要审批初步设计的项目，在可行性研究报告审批后，项目单位开展项目建设实施工作。
　　
　　第十九条【重新审批可研报告】除政策调整、价格上涨等原因外，初步设计概算总投资超过经批准的可行性研究报告估算总投资10%，或者项目建设地点、建设内容及规模等发生重大变化的，项目单位应当重新组织编制可行性研究报告，报审批机关审批。
　　
　　第二十条【施工图设计】项目单位应当委托具有相应资质的设计单位，根据国家有关建设标准及规范和经批准的初步设计，编制施工图设计。施工图设计不得改变经批准的初步设计所确定的建设内容、建设规模，施工图预算不得超出投资概算。
　　
　　第二十一条【审查内容】审批机关应当根据国家有关规定，对下列事项进行审查，并根据实际需要征求有关部门意见：
　　
　　（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；
　　
　　（二）可行性研究报告分析的项目建设的可行性；
　　
　　（三）初步设计符合国家有关标准和规范要求的情况；
　　
　　（四）依法应当附具文件的合法性、完整性、有效性；
　　
　　（五）资金等主要建设条件落实情况，资金来源的合法性；
　　
　　（六）国家规定应当审查的其他事项。
　　
　　第二十二条【安排投资计划】初步设计批准后，应当按照项目实施进度下达投资计划，用于项目主体工程建设。
　　
　　可行性研究报告批准后，可以根据项目情况下达部分投资计划，用于开展勘察设计、征地拆迁等前期工作。
　　
　　项目建议书批准后，可以下达部分投资计划，用于可行性研究报告编制等前期工作。
　　
　　第二十三条【支付资金】财政部门应当根据批准的投资计划和预算，按照财政国库管理有关规定及时办理资金支付。对未按本条例规定履行审批手续的项目，财政部门不得安排财政预算。
　　
　　第二十四条【投资计划调整】投资计划下达后，应当严格执行。因特殊情况确需调整的，项目单位应当按照规定程序报原计划下达部门进行调整。
　　
　　第三章  建设管理
　　
　　第二十五条【代建制度】项目单位缺乏相关专业技术人员和建设管理经验的项目，实行代理建设制度，由项目单位通过依法招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施。
　　
　　项目单位应当与项目管理单位签订书面合同，明确约定双方权利义务。项目管理单位应当依照双方合同、有关法律法规以及项目可行性研究报告批复、初步设计批复，严格执行投资概算、质量安全标准和建设工期等要求，在项目竣工验收后将项目交付项目单位。
　　
　　第二十六条【招标采购】项目的招标采购应当按照《招标投标法》等有关法律法规和规定办理。
　　
　　第二十七条【项目开工】项目经批准后，应当在依法取得规划许可、用地批准和施工许可等文件，并具备其他必要条件后开工建设。
　　
　　第二十八条【质量和工期】项目单位、项目管理单位和勘察、设计、施工、监理等单位应当严格执行国家建设工程质量、安全生产、节能等法律法规和工程建设标准、规范，加强管理，确保工程质量安全，合理确定并严格执行建设工期。
　　
　　第二十九条【概算调整】项目单位应当严格控制投资概算。由于政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需调整投资概算的，项目单位应当提出调整方案，按规定程序报原初步设计审批机关批准。投资概算调增幅度超过原核定概算10%的，应当商请审计部门审计后再进行调整。
　　
　　第三十条【竣工验收和资产移交】项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收。
　　
　　项目竣工验收合格后，项目单位应当按照国家有关规定及时组织编制竣工财务决算，报财政部门审批，并按照批复及时交付固定资产。
　　
　　第三十一条【档案管理】项目单位应当按照国家有关规定加强项目的档案管理，将项目申报、审批、建设实施过程中的有关文件存档备查。
　　
　　第三十二条【政府信息公开】审批机关和项目单位应当按照政府信息公开有关规定将项目情况予以公开，接受社会监督。
　　
　　第四章 监督检查和法律责任
　　
　　第三十三条【内部监督和各部门监督检查】 项目审批机关和项目单位应当加强内部监督。
　　
　　国务院发展改革、监察、财政、国土、建设、审计等部门，各级地方人民政府及其有关部门，应当根据职责分工，依法对项目进行稽察和监督检查，进入被检查单位以及施工现场，要求被检查单位提供有关文件和资料，纠正和查处违法违规行为，依法依规追究有关单位和个人的责任。
　　
　　第三十四条【被检查单位义务】项目单位、项目管理单位和工程咨询、勘察、设计、施工、监理等单位应当接受依法依规进行的稽察和监督检查。
　　
　　第三十五条【社会监督】任何单位和个人都有权检举项目决策、建设实施中的违法违规行为，有关部门应当依法及时核实、处理。
　　
　　第三十六条【职务责任】党政机关及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，对有关领导人员、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　
　　（一）违反本条例规定审批项目的；
　　
　　（二）违反规定为项目办理城乡规划、土地使用、环评审批、节能审查等手续的；
　　
　　（三）违反规定安排和拨付财政性资金的；
　　
　　（四）对不具备开工条件的项目，要求项目单位开工建设的；
　　
　　（五）其他违法违规行为。
　　
　　第三十七条【项目单位和项目管理单位的责任之一】项目单位、项目管理单位有下列行为之一的，予以通报批评，责令限期改正；情节较重的，暂停或者停止支付资金，已经支付资金的，收回已支付资金；情节严重的，暂停或者停止项目建设，已经建成的，应当腾退或者全部没收、拍卖处理；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，视情节轻重，依法依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　
　　（一）弄虚作假骗取项目审批的；
　　
　　（二）未按规定履行项目审批程序，不具备本条例规定的开工条件，擅自开工建设的；
　　
　　（三）擅自扩大建设规模、改变建设标准、增加投资概算的；
　　
　　（四）未依法进行招标采购的；
　　
　　（五）违反本条例规定使用其他资金进行建设的；
　　
　　（六）未按规定对项目建设资金进行财务管理和会计处理的；
　　
　　（七）转移、侵占、挪用项目建设资金的；
　　
　　（八）违反本条例规定，建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所的；
　　
　　（九）以未使用财政性资金、资产整合等名义规避审批，置换楼堂馆所的；
　　
　　（十）违反本条例规定，配套建设大型广场、公园和大型景观等设施的；
　　
　　（十一）违反本条例规定的其他行为。
　　
　　第三十八条【项目单位和项目管理单位责任之二】项目单位、项目管理单位转移、隐匿、篡改、毁弃项目申报、审批和建设管理过程中的有关资料，拒不接受有关部门依法进行的稽察和监督检查的，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　第三十九条【有关单位和人员的责任】项目单位、项目管理单位、工程咨询、勘察、设计、施工、监理等单位及其工作人员违反本条例和国家有关法律法规规定以及因故意或者重大过失造成安全、质量等严重后果的，有关工作人员收受贿赂的，应当依据法律法规和有关规定，责令限期改正，并给予警告、责令停业整顿、降低直至撤销其资质等行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　第五章 附 则
　　
　　第四十条【党政机关的范围】本条例所称党政机关，包括党的机关、行政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关。工会、共青团、妇联等人民团体，各级党政机关的派出机构、实行垂直管理的直属机构，参照公务员法管理的党政机关直属事业单位，适用本条例。
　　
　　第四十一条【参照执行】有关企事业单位建设楼堂馆所项目，参照本条例执行。
　　
　　第四十二条【生效时间】本条例自2014年 月 日起施行。国务院1988年颁布的《楼堂馆所建设管理暂行条例》（国务院令第15号）即行废止。





　　关于《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》的说明


　　一、修订必要性
　　
　　现行《楼堂馆所建设管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）自1988年9月由国务院颁布施行以来，在规范楼堂馆所建设审批、明确资金来源、严格建设标准等方面发挥了重要作用。20多年来，我国经济体制和行政管理体制发生了重大变化，《暂行条例》的许多内容已不适应实际需要。特别是党的十八大以来，党中央、国务院对厉行节约反对浪费作出了一系列部署，对控制和规范党政机关办公楼等楼堂馆所建设提出了更加严格的要求。因此，有必要根据新形势、新要求，对《暂行条例》予以修订，为严格控制和规范楼堂馆所建设提供更有力的法律保障。发展改革委会同有关部门经过深入调查研究、广泛征求意见，研究起草了《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。
　　
　　二、主要修改内容
　　
　　（一）进一步界定了适用范围
　　
　　《暂行条例》将楼堂馆所分为经营性和非经营性两类，适用范围比较广：类型上包括办公楼、招待所、展览馆、纪念馆、疗养院，旅游宾馆、写字楼、游乐场等，主体上适用于所有机关、团体、全民所有制企业事业单位。根据现实情况，征求意见稿重新界定了楼堂馆所的范围，限定为党政机关新建、扩建、改建、购置、置换和维修改造办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，不包括图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关业务用房项目等。对于有关企事业单位建设楼堂馆所项目，则规定参照本条例执行。（征求意见稿第二条、第四十条、第四十一条）
　　
　　（二）进一步明确了资金来源要求
　　
　　《暂行条例》规定楼堂馆所项目的资金来源必须符合国家的有关规定，并明确企业流动资金、救济资金、扶贫资金、教育经费等不得用于楼堂馆所建设。征求意见稿则更为严格，规定楼堂馆所建设只能使用财政性资金，不得使用金融机构贷款，不得接受赞助或者捐赠资金，不得融资、集资或者摊派，不得借款，不得由施工单位垫资，不得挪用各类专项资金，不得违反收支两条线管理规定而直接使用土地收益和资产转让收益等资金。（征求意见稿第二条、第五条）
　　
　　（三）进一步严格了审批权限
　　
　　《暂行条例》规定，进行楼堂馆所建设，必须报批项目建议书和项目开工报告，并具体规定了审批部门的权限。征求意见稿更为严格，规定新增办公用房应首先调剂安排，不能调剂的再新建。对于新建、扩建、改建楼堂馆所项目，审批机关应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，严格核定投资概算，并明确了国务院、国务院发展改革部门、国务院机关事务管理部门、中直机关事务管理部门和各级地方政府的审批权限。对于维修改造项目，明确了审批机关和资金安排。对于垂直管理体制中央部门的京外单位楼堂馆所项目，明确了审批机关和审批权限。此外，对于置换楼堂馆所项目和租赁办公用房，也要求按规定履行审批手续。（征求意见稿第六条、第九条至第十四条）
　　
　　（四）增加了项目审批的程序性要求
　　
　　《暂行条例》没有规定项目审批的程序性要求。征求意见稿增加了项目建议书、可行性研究报告的编制要求，委托评估制度、委托编制初步设计制度以及相应的审批环节等内容。增加了项目有法定重大变化情形时，项目单位应当重新组织编制可行性研究报告，并报审批机关审批的内容。增加了施工图设计、审查内容、安排投资计划、支付资金以及投资计划调整等方面的内容。此外，为了简化申请、降低成本，对于建设内容简单、投资规模较小的项目，规定可以合并编制项目建议书和可行性研究报告；对于购置、置换楼堂馆所项目，维修改造楼堂馆所项目，可以合并编制项目建议书和可行性研究报告，不审批初步设计。（征求意见稿第十条、第十五条至第二十四条）
　　
　　（五）进一步完善了建设管理规定
　　
　　《暂行条例》规定，楼堂馆所建设必须贯彻厉行节约和经济实用的原则，必须依据国家建设标准和国家批准的文件进行规划、设计、施工、拨款，任何单位和个人不得擅自扩大建设规模，提高建设标准，增加投资概算。征求意见稿完善了上述规定，对楼堂馆所项目建设进行了全过程的规范，在建设标准、用地和规划、招标采购、开工建设、质量和工期、概算调整、竣工验收和资产移交等方面做了规定。特别需要说明的是，征求意见稿在总结实践经验的基础上规定了代建制。代建制是建设单位和使用单位分离的一种建设管理模式，即通过依法招标等方式选择专业化的项目管理单位，由专业化项目管理单位组织实施项目建设，建成后移交给使用单位。实践表明，代建制有利于弱化利益驱使并强化责任约束，对于及时发现和纠正擅自扩大项目规模、增加建设内容、提高标准和超概算等问题，提高专业化项目管理水平和项目质量具有重要作用。（征求意见稿第七条、第八条、第二十五条至第三十一条）
　　
　　（六）进一步严格了监督制度和法律责任
　　
　　《暂行条例》仅原则性规定各级审计、监察、银行、计划、统计部门，应当按照各自的职责，对楼堂馆所建设进行监督。征求意见稿不仅要求项目审批机关和项目单位加强内部监督，而且要求国务院发展改革、监察、财政、国土、建设、审计等部门，各级地方人民政府及其有关部门依法监督检查项目建设。为了使项目建设更好地接受外部监督，征求意见稿还规定了项目的信息公开和社会监督制度。此外，征求意见稿还相应规定了法律责任。（征求意见稿第三十二条至第三十九条）
　　
　　此外，关于《暂行条例》名称的修改，在起草过程中，有意见认为，征求意见稿规定的楼堂馆所包括党政机关办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，同时又规定不得以任何名义建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等具有接待功能的设施或者场所，不得安排财政性资金进行维修改造，建议将名称改为“党政机关办公用房建设管理条例”更符合实际。征求意见稿没有采纳这一建议，而是继续沿用“楼堂馆所”这一称谓，主要考虑党中央、国务院的系列文件中一直使用楼堂馆所这一概念，实践中也被社会各界广泛接受和认可，继续沿用有利于保持一致，而且在内容上已经对建设和维修改造培训中心等项目做了禁止性规定，在实施中不会造成问题。另外，考虑到《暂行条例》已经施行了20多年，不宜继续称为暂行条例。因此，将名称也相应修改为“楼堂馆所建设管理条例”。


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