【一家之言】
PPP模式管不好弊大于利
■ 宋军
目前，各级政府对PPP模式十分看好，将其当作解决公共服务投入不足的万能钥匙，却忽视了我国PPP制度的先天不足。笔者认为，如果管理不当，PPP模式所带来的副作用将远远超过公共服务短缺本身。因此，应采取有效措施，加强防范，做真的好的PPP项目，造福于民。
PPP模式的潜在风险
社会资本的逐利性。公共服务具有公益性，而资本是逐利的。将二者有机结合，需要完善的制度作为支撑。社会资本进入公共服务体系，必然要产生利润，如果PPP项目管理不到位，政府不再起主导作用，或过分依赖社会资本，政府就会被“绑架”，公众就得花更多钱去购买服务。
正如马克思所言，“当利润达到10%的时候，他们将蠢蠢欲动；当利润达到50%的时候，他们将铤而走险；当利润达到100%的时候，他们敢于践踏人间的一切法律；当利润达到300%的时候，他们敢于冒绞刑的危险”。由于社会资本在技术、信息、资金等方面居于强势地位，为谋取暴利甚至不惜牺牲公众利益，致使政府面临公众的压力，违约风险加大，三方关系的平衡将被打破。另外，一旦社会资本追逐暴利增加了民众的负担，将引起社会动荡，相比于公共服务的短缺危害更大。
财政预算的长期性。说到底，PPP模式是政府今日无财力做的事，采取引入社会资金来投资，然后通过政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等形式（包括投资资金的利息）明日逐步归还给投资主体，也即“寅吃卯粮”。
目前，PPP项目必须纳入预算管理，且政府和社会资本合作期限一般不少于25年。不少地区还作出了“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的类似规定。假定某市2015年公共预算支出为100亿元，全年PPP项目总投资（或某一个PPP项目的投资额）为150亿元，合作期为20年，财政每年则应支付（也只可支付）10亿元（用于支付社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理利润）。换句话说，政府每年应支付的PPP项目的债务是当年公共预算支出的10%。在地方财政收入放缓的大背景下，如果该市2016年公共预算支出为110亿元，那么，2016年最多只有110亿元的10%，即1.1亿元用作新的PPP项目支出了。预算支出以预算收入为前提，谁能保证25年间财政收入增长一定会高于GDP？再加上地方政府债务，财政风险较难避免。
社会资本的风险性。社会资本组成、来源复杂，由于筹集渠道堵塞、投资回报不佳、投资战线过长导致资金缺口较大等问题，资金链断裂时有发生，进而影响PPP项目的正常建设、运营，易造成“绑架”政府、危害社会公共利益的局面。
管理运作的复杂性。采用PPP模式建设、管理公共服务，不仅投资主体多元化，管理运行机制也较为复杂。在PPP项目中，既有政府及其授权的实施机构，也有社会资本及其支持金融机构，还有众多施工单位、材料供应方和中介机构等，存在多个利益主体。整个交易合同体系庞大复杂，项目操作技术要求高，风险易传导、放大，一旦管理失控甚至会影响一个地区的稳定。
责任主体的多元化。PPP项目中与之相关人员较多，依据PPP项目的特点，目前可归纳为12类之多，即项目发起方及主管部门、项目论证专家组成人员、监管机关及主管部门、组织采购的代理机构、参与评审的专家评委、待选合作伙伴、出资银行、被选定的合作伙伴、项目承建商、项目监理商、验收人、专业运营团队。如此众多的责任主体，只要有一个出现问题，整个项目都可能无法正常进行，追责的难度也较大。
规范PPP项目管理的举措
PPP模式中，风险可谓无处不在，有必要采取多种措施，防范和降低风险。
做好项目评估论证。PPP项目投资大、周期长、涉及面广、社会关注度高，必须在事前组织科学的评估和财政承受能力论证，广泛征求各方建议，杜绝“拍脑袋”决策。
明确项目主体责任。PPP项目中相关人员较多，必须明确各方当事人的主体责任。
公开项目信息，实行透明操作。只有信息公开才能防止暗箱操作，让违规行为无处遁藏。
合理选择采购方式。各种采购方式都有相应的适用条件，只有用对了采购方式，才能选出合适的合作伙伴，保证PPP项目物有所值。
规范实施采购活动。政府采购要求程序合法，切不可“偷工减料”，更不能“弯道超车”，擅自减少采购程序，否则就是违法。
开展全方位、多维度的监督。通过新闻媒体信息公开、聘请特约监督员、邀请人大代表和政协委员、公证和纪检监察介入等多种形式进行监督，可有效降低PPP项目的风险。
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发表于 2016-7-28 19:20:46
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