WTO专家：中国若加入GPA 完善立法十分必要【转贴】

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WTO专家：中国若加入GPA 完善立法十分必要

时间：2013-11-22 来源：中国经济网

随着党的十八届三中全会做出全面深化改革的决定,并将构建开放性经济新体制作为其中的一项重要内容,有关中国加入世界贸易组织组织(WTO)《政府采购协定》的问题,更加受到各方面的关注。在此之前,世界贸易组织的有关专家,曾经就中国加入《政府采购协定》的有关问题,提出了许多建议,先整理发表如下。


一、《政府采购协定》的出台背景


随着世界各国政府机关公共服务职能的加强,许多国家的政府及其控制机构成为重要的产品和服务采购人,同时政府采购占据的货物和服务市场份额不断增加。为消除政府采购政策可能引起的贸易壁垒,促进政府采购市场对外开放和扩大国际贸易,在世界贸易体制内需要一个有约束力的政府间公共采购协议。现行《政府采购协定》(Government Procurement Agreement,简称GPA)是在目前世界贸易组织(WTO)的前身“关贸总协定”(GATT)于1979年所举行的第7次回合谈判中达成的“政府采购守则”为基础,再经过1986年9月在乌拉圭埃斯特角城举行的GATT部长级会议期间多边谈判而达成的。该协定于1994年4月15日在摩洛哥马拉喀什签字后,并于1996年1月1日起生效。


根据参与谈判各方意见,《政府采购协定》从生效那天起就未被列入WTO成员必须接受的一揽子协议范围之内。因为该协议一开始就凭着WTO成员自愿加入的原则,当时由GATT于1947年首次签署的缔约方自愿参加,也就是说《政府采购协定》只适用于自愿加入的签约方,而对WTO其他成员没有任何约束力。WTO 现有成员政府一旦决定要求参加GPA,那么也得像其当初加入世贸组织那样,则必须就政府采购贸易内容与WTO每个成员之间展开一对一的谈判,其中谈判最重要部分则集中在开列受《政府采购协定》约束的商品清单上。即,最后的谈判结果主要表现为受《政府采购协定》约束的中央政府机构、地方政府机构和公共事业企业单位的清单,谈判的所有困难和解决困难的智慧也都将集中在这份清单上。只有在全部双边谈判结束并达成双方可以接受的协议后,最终将所有双方谈判法律文本草案提交到WTO“政府采购委员会”专家组审定层面,并经总务委员会大会认定批准后方可正式成为《政府采购协定》的缔约方。一旦缔约方法律文件生效后,签署协议的缔约方就同时负有履行义务的责任与享受等同待遇的权力。截至2011年底,自愿签约并正式加入GAP协议的经济体主要包括欧盟全体成员国、美国、加拿大、日本、以色列、列支敦士登等43个正式成员。此外,包括中国等还有40余个世贸成员已先后提出并表示愿意加入《政府采购协定》。据记者从世界贸易组织总部了解到,目前已签署协议为正式成员的缔约方约占WTO全体成员的25%左右,且绝大多数为发达经济体或经济较为发达的独立关税区。


政府采购是指政府为政府机关自用或为公共目的而选择购买货物或服务的活动,其所购买的货物或服务不用于商业转售,也不用于供商业销售的生产。经协议生效以来16年的实践证明,GPA协议的达成是政府采购贸易在全球范围内自由化的法律文件表现,是国际贸易自由化和经济全球化发展的结果之一,其目的是进行全球范围的政府采购自由化的制度安排。政府采购贸易实施自由化的方法就是消除针对外国货物、服务和供应商的歧视,增强透明度,将国际竞争引入传统上属于国内公共财政管理的政府采购领域,通过对招标等竞争性采购程序的规定来实现政府采购市场的非歧视原则,从而降低和消除国际贸易壁垒,拓展世界贸易市场的范围,促进全球贸易总量的扩大等,这也就是当时参与谈判各方达成协议的核心初衷。


二、《政府采购协定》的核心内容


《政府采购协定》是当时建立世界贸易组织(WTO)协定的四个附件之一,其主要由两部分内容组成:


第一部分为序言和正文。这部分内容叙明了各缔约方缔结《政府采购协定》的缘由,及该协定拟达到的目标。这部分正文内容由24个条款组成,分别从协定的适用范围、国民待遇和非歧视待遇、限制竞争的方式、招标和决标程序,以及防止歧视的其他措施等五个方面作了规定。第二部分是各缔约方承诺开放的政府采购市场清单、发布政府采购信息刊物的清单等5个附属文件,其中包括正文和附录两大部分。正文为协议条款,包括目标、原则、范围、加入谈判程序、对发展中国家的特殊和差别待遇等共24条。附录共有4大部分,附录一是各缔约方适用于本协议的市场开放清单,包括5个附件,即中央政府采购实体清单及门槛价(附件1)、地方政府采购实体清单及门槛价(附件2)、其他实体清单及门槛价(附件3)、服务项目清单(附件4)和工程项目清单(附件5);附录二至四为各缔约方发布政府采购信息的刊物清单,其中附录二为发布政府采购招标和中标信息的刊物名称,附录三为发布供应商信息的刊物名称,附录四为发布政府采购法律、法规、司法判决、采购程序等信息的刊物名称。


《政府采购协定》的三个原则是核心内容重中之重。其中原则一是关于国民待遇与非歧视性原则。即各缔约方不得通过拟订、采取或者实施政府采购的法律、规则、程序或做法来保护国内产品或者供应商而歧视国外产品或供应商。原则二是强调政府采购贸易的公开性与透明度。特别强调缔约各方政府的采购法律、法规、程序与具体操作程序均应对外实行高度透明、公开化为基本原则。三是对发展中国家或独立经济体的优惠政策原则。即有关缔约方应向发展中国家,尤其是最不发达国家提供特殊待遇,如提供技术援助,以照顾其发展、财政和贸易的需求等。《政府采购协定》目的就是要求其缔约各方对其他缔约方的供应商开放其政府采购市场,即GPA成员方的企业可以进入其他成员方的政府采购市场,享受和其本国企业同等的“国民待遇”。


三、国际社会敦促我尽早加入GPA


中国市场的政府采购贸易巨大份额潜力成为西方国家敦促我国尽快加入《政府采购协定》的主要原因之一。一些发达国家都表示了希望我国签署该协议的愿望并将协议与其它加入世贸组织的强制性条件绑在一起,作为我国加入世贸组织的条件。 美国将与中国就后者加入GPA列为其谈判重点对象;欧盟在与中国谈判时甚至屈身承诺,可允许中国先签署协议,并先享受协议的权利,后再承担协议规定须履行的义务,即中方供应商可先进入欧盟的采购市场,获取采购合同,到一定时间以后,再开放我国的政府采购市场。


要求中国全面开放政府采购贸易市场的国际压力,不仅来自于西方发达经济体,而且也来自世界贸易组织(WTO)成员,以及亚太经济合作组织(APEC)成员,因为中国是APEC主要成员。早在1995年12月于大阪举行的APEC部长级会议和领导人非正式会议上,政府采购已被列为该组织成员间贸易投资自由化与便利化的十五个具体领域之一。江泽民主席曾代表中国在《大阪行动议程》中承诺:中方将于2020年向APEC成员对等开放政府采购市场。


此外,GPA在其性质上虽只是个自愿加入的多边协定,但在中国申请加入世贸组织的谈判过程中,《政府采购协定》的一些主要缔约国就将签署该协议作为支持我国加入WTO的一个重要条件,其中更明确要求中国全面开放政府采购市场范围、要求开放国有和国家投资企业、要求签署协议后不附带保留实施过渡期的条款,即缔约后立刻生效。


记者采访中,常驻日内瓦的贸易外交圈官员对此较为普遍观点认为,美国、欧盟等发达国家之所以敦促中国尽快加入《政府采购协定》,是因为这些国家对中国政府采购市场前景充满期待。据WTO内部统计资料显示,中国各级政府的采购贸易规模在本世纪初期的前10年中,已从1.2亿美元迅速攀升至1130多亿美元,仅在2010年一年之中的政府采购量就达到1200亿美元,是美国当年对华出口的总额的1.72倍,欧盟出口的1.21倍;中国市场的政府采购贸易总量10年间年均增长了10倍以上。据常驻WTO的资深贸易外交官员分析认为,随着中国政府职能的转换和公共财政管理体制的完善,特别是政府借助于绿色政府采购制度实现诸如推进劳动保障和保护弱势群体、促进社会协调发展社会目标等,所有这些均可足以影响政府采购产品的市场份额和消费者取向。届时中国财政支出的结构将进一步得到调整,政府采购支出实际总额还将有较大攀升,即政府采购市场份额还将有很大增长空间。如此巨大的采购市场及潜力,对于产品技术先进,且国内市场已经饱和、经济增长率较低的西方国家对中国政府采购市场前景无疑充满了诱惑与期盼。


四、WTO专家评议中国加入GPA的利弊


根据WTO《政府采购协定》原则内容,各个协定缔约方政府则必须履行国家公款采购国外商品这一原则立场,而中国的目前《政府采购法》第十款内容则规定,中国政府采购人使用财政性资金只能购置国内市场的货物、服务和工程,所以对此条款,人们习惯上称之为“国货条款”。如果中国加入WTO的GPA协定则首先必须对中国现行《政府采购法》原则内容与WTO《政府采购协定》核心内容保持一致的重大修改。WTO《政府采购协定》委员会法律专家菲利普-佩尔迪埃(Philippe Pelletier)对记者如是说。


佩尔迪埃表示,从全球经济整体看,眼下绝大多数现行WTO成员经济体内部经济状况均很不景气,特别是传统意义上的发达经济体,所以他们的政府先后将目光转向发展中成员,尤其是经济已持续高速健康发展多年,市场经济条件较为成熟的中国市场。随着中国从中央到地方各级政府部门开支和采购数量对世界经济影响力的增大,外国企业对占据这一市场份额的欲望越来越迫切。从最近数年各国到访中国的政府代表团成员中绝大部分是企业家和跨国公司总裁,这足以证明这些国家对拓展中国市场份额都有着雄心壮志。他们关注的已不再只是普通民众消费市场,而且亦包括政府采购市场。他们对于试图占据中国政府采购市场的上述举措早在中国申请加入WTO的谈判中就表演无遗,而众多北京奥运工程项目及较早在北京落成的国家大剧院工程等则是外国企业占据中国政府采购贸易市场有代表性的具体案例而已。


世贸组织GPA项目专家罗伯特-安德森(Robert Anderson)还向记者披露了一组他们对中国政府采购市场规模的估算数据。安德森表示,根据WTO从事政府采购贸易研究专家跟踪数据显示,并按国际通行计算办法,目前已签署了WTO《政府采购协定》的成员经济体,其属于政府采购贸易的市场份额约为这些经济体当年GDP的10-15%。如此庞大的贸易数量与市场规模,对于任何国内外企业其意义将不言自明。就中国国内现阶段市场份额情况分析,由于政府采购贸易这块所占份额非常庞大,若中国开放整个政府采购市场,那么外国企业在与中方国内企业平等竞争中,较为保守估计也将有望每年获得约950-1000亿美元的市场份额。随着中国政府税收总额的增加,财政支出结构调整,若年均增长率高于商业消费市场增长预期看,那么中方政府采购贸易市场中外企所占份额比例还将有明显攀升。若中方更大范围对外开放政府采购市场,WTO专家们毫不怀疑外国供应商在提供中方所需高科技高质量商品方面,有望数年后在某些需求稳定的商品领域获得市场竞争优势。


世贸组织GPA项目专家佩尔迪埃以及安德森都认为,无论从市场结构角度还是从商品贸易总量分析,中国加入WTO《政府采购协定》和开放中国的政府采购贸易市场,在一定意义上无疑是中国再次加入WTO,一对一的谈判过程也相当于中国再次入世。不同的只是加入GPA双边谈判不需要按照商品税号的关税减让额度逐一进行马拉松式谈判。谈到中国加入GPA后是否会对国内市场产生冲击时前者自言道,中国政府采购贸易即使全面向外国企业开放也不会对中方国内市场发生大的冲击,进口货价格也不会发生令人担忧的暴涨现象。随着政府公款大量采购外国货物、工程及服务项目后,肯定会对中方类似企事业单位面对外国供应商的激烈竞争产生比较直接的影响,这也将是个不可回避的现实,也是众多已加入GPA国家曾经发生过的案例;但上述两位GPA专家同时也深信这样的贸易原则:即,商业利益总是在互惠基础上才能延续与深入发展,否则这种利益关系就无法维持。一旦中国加入GPA,那么中方获得的权力与利益也是显而可见的。WTO从事《政府采购协定》条款研究与执法的不少专家,在接受记者采访时表示,中国加入GPA后可直接享受的权力与有望获取利益的范畴甚广,其中最主要方面包括:


第一,加入GPA将给中国企业带来对外扩大贸易经营范畴,特别是在政府公共消费领域将会获得更多贸易机会。因为GPA规定协定签署国家或独立经济体必须按照规定向其他成员国开放自己的政府采购市场。仅凭这一条款精神,中方企业的商品就可顺理成章地打入过去因没有GPA签署国身份而不具备出口类似商品进入GPA成员体市场资格;中国加入WTO以来的10年间,中国商品进入国际市场的案例足以证明上述预测有相当充分的理由。因此,加入GPA就是为中方企业争取到了一张参与其他国家政府采购竞标的入场券,而日趋强盛的中国制造业竞争力让WTO专家相信,由于中国企业进入世界政府采购贸易领域,那么很有可能这一发展趋势将会明显改变全球目前的政府采购贸易格局;由于中国的参与必将对GPA的广大发展中成员产生非常积极的作用。


第二,加入GPA后必将对中国国内政府采购市场获得进一步规范。鉴于“公平竞争”、“无歧视待遇”是WTO《政府采购协定》的最重要原则之一,那么中国一旦正式加入GPA后,就会自觉地将这一国际规则纳入本国市场并以此原则来规范国内的政府采购市场。这对防止公共采购市场的腐败,促进政府廉洁将会产生深远影响。专家们同时也认为,GPA公平竞争、公正贸易原则,及公开透明的贸易环境将对今后中国经济发展产生有利的积极影响。因为通过公平竞争既可降低成本,又可提高效率;此外,中国企业还可在竞争环境中提高自身技术水平等,从而使得它们更有利于同激烈竞争中的国际商业环境接轨。


第三,充分利用GPA特殊与差别待遇条款发展中国自身经济。基于发展中国家的经济发展状况及财政、贸易方面的需要,GPA条款第5项规定属于这类经济体的协定签署国有权享受《政府采购协定》的特殊与差别待遇。具体地说,该条款允许发展中经济体在加入协议时就补偿交易进行谈判。补偿交易是指由来自境外商家中标的,就可要求中标人为拿走该经济体商业机会的同时作出经济补偿;其中包括要求其使用一定比例的本地产品、转让技术、按合同额一定比例投资、出口产品等。


WTO专家还补充说明,只要发展中经济体不将补偿内容作为是否授予外方合同的主要依据与条件前提下,属于发展中成员的合同授予方就可合法要求外国供应商必须作出补偿承诺,并将此作为供应商参加采购活动的资格来认定。中国成为GPA成员后就可充分利用上述特殊与差别待遇条款在培育本国市场的同时进一步发展自身经济。


第四,中国加入GPA后可享受特别待遇的同时并被允许继续调整“清单内容”。正式签约GPA协定并最终成为GPA成员后,约束该经济体中央与地方政府机构和公共企事业单位采购贸易行为的核心内容,主要体现在该经济体加入GPA当时开列的“清单内容”所涉及范围。即在艰苦的多边与双边谈判过程中体现了各方所遭遇全部困难,集中体现了谈判各方全部智慧所达成的这份“清单”,将自动成为规范与约束这个经济体在GPA协定中的全部贸易行为;可见“清单”的重要性非同一般。


由于目前的GPA成员绝大多数是发达国家或独立经济体,为鼓励发展中经济体及不发达经济体开放它们的国内政府采购市场,现已成为该协定签署成员的经济体均应考虑发展中经济体的产业发展现状、贸易收支平衡、经济发展整体状况、须扶持完全依靠政府采购贸易作支撑的企业需要,应允许这些企业所在国家或独立经济体享受GPA条例所规定的特别待遇,实行所谓的歧视性贸易政策。此外,还须允许这些发展中经济体在加入GPA后,仍可依据它们自身经济条件及产业发展情况、市场变化情况,来调整并逐步开放当时开列的“清单内容”。条件是这些经济体需要对开列清单内容作出任何调整前须将拟作调整内容报告WTO政府采购委员会并获得它们的批准后,方可付诸实施。中国是发展中经济体,因此加入GPA后就可依据协议规定,及自身经济发展情况与市场变化等因素,有权对“清单内容”继续作出进一步调整。


五、中国政府对加入GPA的基本立场


早在中国加入WTO谈判过程中有些谈判工作组成员表示,中国应成为GPA的参加方,并要求中方在正式加入GPA之前,应以透明和非歧视的方式进行所有政府采购。为促进中国的政府采购制度,依据联合国《货物、工程和服务采购示范法》有关规定,并根据WTO《政府采购协定》基本精神,同时也借鉴了WTO成员中现行的政府采购法律与法规后,中国财政部于1988年颁布了与国际惯例相一致的《政府采购管理暂行办法》。此举,表明中国政府对在中国市场进行的政府采购贸易将遵循公开、公平、公正、有效及符合公共利益等基本原则。中国在2001年加入WTO后的次年2月份21日就已成为GPA协定的观察员,并在提交第一份“清单”的同时就已展开了相关加入协定的谈判。


记者从世贸组织总部了解到,2007年12月28日,时任中国财政部部长谢旭人代表中国政府正式签署了加入WTO《政府采购协定》申请书。中国常驻日内瓦WTO总部代表团于当日将申请书和中国加入《政府采购协议》初步出价清单递交给WTO秘书处。虽然中方在这份清单中要求有15年的过渡期,而使得GPA许多成员感到失望,但这毕竟标志着中国正式启动了加入WTO《政府采购协议》的谈判,而中国与欧盟就GPA的双边政府层面磋商则早在2007年6月已展开;与美国的同类磋商是在2009年7月于华盛顿进行双边首轮战略对话期间展开的。2008年7月中国就政府采购协定提出了第三批清单,并于2011年11月30日将这个第三批出价清单提交给WTO秘书处。据悉,第三批清单对其中的环境产品政府采购项目进行了较大调整,其中清单所涉及产品类别共达19个,进入清单的企业数量为760家,所包含的产品型号超过7000个;其中环保节能产品进入政府采购的金额约达35-40亿美元。2011年在武汉、北京与厦门先后三次就中国加入世界贸易组织GPA的采购市场与体制问题等相关事宜同WTO总部代表进行了具体研讨与磋商。2011年2月中国财政部印发了《2011年政府采购工作要点》并承诺积极主动与美国、欧盟等GPA参加方沟通交流,拓展政府采购领域国际交流与合作的广度和深度。2011年9月19-23日,中国加入WTO《政府采购协定》年内第二轮谈判在日内瓦世贸组织总部举行;同年12月15日中国商务部长陈德铭在WTO于日内瓦举行的第八届部长级会议期间承诺,中国希望尽快、尽早地加入《政府采购协定》。


据中方向WTO秘书处通报内容显示,为作好尽早尽快加入GPA的准备,中国政府拟在2012年度集中处理好以下诸方面事项:1、结合优化投资结构明确拓展政府采购实施范围与规模;2、继续完善政府采购法规制度建设;3、加强政府采购对经济社会发展的宏观调控作用;4、针对政府采购操作执行的薄弱环节须加强对政府采购贸易的标准化管理模式与计划管理,并积极展开GPA谈判应对工作等。

六、WTO专家就我如何积极应对加入GPA给予的建议


世界贸易组织从事政府采购协定研究的条法专家奥斯艾拉-柯迪(Oserla Kody)及曼莫汉-朗德尔(Manmohan Rundall)基本一致地认为,虽然目前中国尚不急于加入GPA,但是成为其中的一员那是早晚的事。因此,中国应积极应对加入GPA,并从熟悉GPA运作到积极参与APEC有关政府采购安排,再到成为GPA正式成员后的市场法律及银行清算等问题作好相应准备,应该充分利用加入GPA之前的这段过渡时间,采取积极措施,为加入该协议做好全面准备。WTO专家就如下诸问题提出了具体建议:


1、应利用GPA观察员身份熟悉该协定的具体运作规则。朗德尔表示,中国早在2002年2月21日就取得GPA观察员身份,正式加入GPA全面开放政府采购市场后必将制约中国政府为促进本国工业发展、保护民族工业、扶持中方企业而施加的政策影响力,也不可能继续贯彻有利于中方企业而拒绝国外同类企业进行市场竞争的产业政策。这对于尚属发展中国家的经济体,特别是作为发展中国家在服务业方面国际竞争力不强,难以与外国供应商展开公平的竞争,市场的全面开放必将给中国经济带来相应的冲击,但从全球经济整体分析,可能加入GPA的市场冲击状况并非像许多学者目前想象那样严重。因为,随着世界贸易自由化进程的加快,政府采购贸易已由封闭走向开放,由单纯的财政政策延伸为国际贸易政策,并受国际贸易自由化规则的约束是必然的发展趋势。在世界经济相互依存、相互渗透程度日益深化的今天,政府采购也不能总是游离于贸易自由化的规则之外。尽管从中国眼下实际国情出发,自由贸易化步子亦应循序渐进,但是政府采购市场一旦全面开放,必将给予中国的产品和服务开拓更广阔的国际市场,特别是国外先进的技术与产品进入中国市场的同时也必将对中方类似产品与行业产生不小的积极影响;所以中国应充分利用GPA观察员身份尽快熟悉该协定的具体运作规则,为正式加入GPA做好全面准备。


2、积极参与APEC有关政府采购的安排。柯迪与朗德尔都表示,亚太经济合作组织(Asia-Pacific Economic Cooperation-APEC)的宗旨在于促进亚太地区贸易投资的自由化与便利化,政府采购就是其中的重要领域之一。APEC关于政府采购的安排,目标在于促进APEC各成员之间贸易市场的进一步开放,并与WTO的GPA接轨。中国作为APEC最主要成员之一,积极参与APEC政府采购安排的意义显得特别重大。因为,积极参与了APEC政府采购市场安排可为将来开放全球范围内政府采购市场积累经验、培育市场、奠定基础。


3、为加入GPA作好全方位积极准备。朗德尔表示,虽然从中国在国际社会的整体诉求看,现阶段并不急于加入GPA,但从发展角度看成为GPA其中一员那是早晚的事。中国应充分利现阶段过渡期,积极主动了解GPA其他成员的法律和相关信息并积极采取有效举措,为加入GPA协议做好全面准备。柯迪与朗德尔两位专家较为一致的观点认为,加入GPA前期中国最首要的是须关注以下领域的工作:A、重点学习与研究GPA和WTO相关法律规则;B、推进改革中国内部预算管理制度,改革会计核算制度,同时调整国库制度等。因为,实施GPA制度的政府采购贸易,国家金库的有关实施办法中应明确允许财政办理直接拨款方式,并制订与完善相应的具体操作方法。C、统一中国内部银行清算平台。政府采购资金支付业务方式的转变,这不仅是政府采购制度本身的突破,也是整个中国银行系统支付体制的变革。由于中国目前各商业银行之间还没有一个统一的清算平台,非常不利于提高各银行之间资金结算效率,也不便于各级地方财政职能机构对政府采购资金的跟踪与监管,所以在中国商业银行之间尽快建立一个稳妥的统一清算平台,目前已显得既必要又十分紧迫了。D、注重中国国内立法及完善政府采购与之配套的制度也显得十分必要。


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