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招标失败原因分析及避免措施概述
2013-10-24
近期，国家九部委联合发布了《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定》（2013年第23号令）（以下简称“23号令”）。23号令是在《招标投标法实施条例》（以下简称《条例》）基础上对国家发展改革委牵头制定的规章和规范性文件进行的一次全面清理，文件涉及11件规章、1件规范性文件的部分条款修改，1件规范性文件的废止，修改的内容主要针对之前相关内容与《条例》不符或未明确的地方。
23号令的颁布对日后招标投标的操作实践带来很大改变，尽快熟悉与掌握文件精神成为当务之急。23号令总共包含237个条款，内容初看起来较为繁琐，但仔细阅读分析后还是有规律可循的。在对《条例》进行通读后，会发现23号令引入的许多概念的修改内容均是以《条例》为基础，而且对不同文件的修改内容基本相同，比如对《评标委员会和评标方法暂行规定》第十六条第二款中的“标底应当保密”修改为“标底在开标前应当保密”。同时对《工程建设项目施工招标投标办法》第三十四条第一款中的“标底必须保密”同样修改为“标底在开标前必须保密”，抓住关键内容对比阅读后，读者不难发现此类情况，这里就不再一一列举。
笔者在对比阅读过程中发现，《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条和《工程建设项目施工招标投标办法》第三十八条第三款中均将“招标人应当依法重新招标”修改为“招标人在分析招标失败的原因并采取相应措施后，应当依法重新招标”。这里对招标人提出了一个新的要求，即当投标人少于三个或者所有投标被否决时，需要“分析招标失败的原因并采取相应措施”。
一个招标项目的顺利完成首先需要招标人对国家及地方颁布的政策规章熟练掌握并能依法实施，其次就是需要相关从业人员具有熟练的职业技能，可适时判断招标项目过程中存在的风险，并能及时依法妥善处理相关问题，否则容易产生招标失败的情况。招标失败意味着前功尽弃，还得依法重新招标，这样不仅浪费社会资源还延误招标人的项目进展计划。本文结合23号令，就招标失败的原因和采取的相应措施作分析和阐述，希望能使从业人员在工作中能采取有效措施避免发生因投标人少于三个而导致招标失败的情况。
因投标人少于三个而导致招标失败的原因主要集中在以下三个方面：
一、资格预审公告或者招标公告
资格预审公告或者招标公告（以下简称“公告”）属于要约邀请，投标人在看到公告信息后可决定自己是否参与要约，即是否参加投标或资格预审。避免在这个阶段投标人少于三个，首先应该分析潜在投标人所处行业状况，最好能在公告发出前先做一个市场调查，对其投标意愿作大致了解。
虽然招标投标工作目前已经涉及大部分行业，这种采购形式也得到社会广泛认可，但不可否认仍有一些行业缺乏熟悉招标投标工作的人员，对招标投标信息的发布不够敏感。特别是一些勘察设计或非标准设备的制造行业，常常没有专职人员负责收集招标投标信息，而且还因为没有专业的投标文件编制人员造成投标意愿不够强烈。如果不做市场调查前就贸然发布公告，很可能就会出现投标人少于三个的现象。
一旦发生这种情况，招标人除对潜在投标人所处行业状况进行分析外，还需要考察是否应该改变招标方式，即是否应当变公开招标为邀请招标。邀请招标更有针对性，也是对潜在投标人实力的一种肯定，可增加投标人投标意愿，且对于可能发生上述情况的投标人来说会更加适合。需要注意的是，若采用邀请招标方式，根据《工程建设项目施工招标投标办法》第十条规定，需要报项目审批部门审批、核准。
其次就是在招标公告起草时，内容一定要完整，以便使潜在投标人迅速作出是否参加投标的决定。根据《工程建设项目施工招标投标办法》规定招标公告必须应当至少载明六项内容，分别是：（1）招标人的名称和地址；（2）招标项目的内容、规模、资金来源；（3）招标项目的实施地点和工期；（4）获取招标文件或者资格预审文件的地点和时间；（5）对招标文件或者资格预审文件收取的费用；（6）对投标人的资质等级的要求。这六项内容是基本要求，招标人可以根据项目具体情况进一步补充。特别是对项目内容、规模、资金要描述清楚，否则容易出现投标人获得招标文件后又可能放弃投标的情况，笔者曾遇到过投标人因项目规模与预计规模差距较大而放弃投标的情况。
最后再对招标公告内容强调两点：第一，获取招标文件或者资格预审文件的方式要明确，随着《电子招标投标办法》的实施，获取招标文件或者资格预审文件的方式已经从传统购买方式逐渐过渡到了网上支付，公告中一定要明确购买方式，否则投标人就不能顺利获取招标文件，使得开标时投标人的数量也无法得到保证。第二，获取招标文件或者资格预审文件的时间要合理，如果招标投标过程需要在电子招标投标系统上完成，那就要充分考虑到投标人在网上办理注册及备案的时间，例如投标人在电子招标投标系统上备案完成需要五日，投标报名时间如果也是五日的话，投标人就几乎没有机会完成报名工作。
二、招标文件
因素1：招标文件对投标人资格条件设置不合理导致有效的投标文件不足三个
招标文件对投标人资格条件的设置应当有法可依、有章可查，才能保证招标投标过程顺利进行。根据《评标委员会和评标方法暂行规定》规定，评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法，对投标文件进行系统地评审和比较。招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标的依据。如果资格条件设置的不合理，评标委员会也就只得严格按照评标办法进行评标，招标失败就难以避免。
举例来说，根据国家《安全生产许可证条例》规定：国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业(以下统称“企业”)实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。因此若对投标人资格条件提出需具备安全生产许可证的要求，一定要了解清楚照明项目涉及行业是否在国家规定的行业范围内。笔者曾遇到过一起舞台灯光设备货物采购招标，就有一家投标人就其他投标人不具备安全生产许可证是否投标应该被否决而提出质疑的情况。
因素2：招标文件废标条件设置不合理而导致有效投标不足三个
废标条件编写的是否合理得当也对投标的有效性起重要作用。废标条件编写应该以公平、公正、公开为原则，以保护招标人、投标人的合法利益为目标，制定过程中还要特别注意条款的客观性。
为什么要求废标条款的制定要客观呢？因为不客观的废标条件对投标人来说就是一项不可能完成的任务，大家都无法达到要求，招标失败自然难以避免。举例说明，笔者曾遇到过一个工程勘察项目，评标办法中要求投标人拟派的技术负责人应在近三年中具有工程勘察工作业绩，否则投标将被拒绝。证明资料要求以投标人提供的勘察合同中约定的技术负责人姓名为准。评审办法制定的初衷是想对拟派项目负责人的业绩进行一个准确落实，但是目前建设工程勘察常用合同范本为建设工程勘察合同[GF－2000－0203]或[GF－2000－0204]格式，其中并无填写项目负责人姓名的要求，这样的评标办法就制定得不够客观。如果将这个内容作为废标条件，就不能保证有效投标人的数量了。所以在制定废标条件时，一定要对所列条件做深入调查。
因素3：投标文件拒收条件不合理而导致有效投标不足三个
23号令对《工程建设项目施工招标投标办法》第五十条第一款修改为“投标文件有下列情形之一的，招标人应当拒收：（一）逾期送达；（二）未按招标文件要求密封”。同时对《工程建设项目货物招标投标办法》第四十一条第一款作出了同样的修改。这里要特别注意第二种情形：未按招标文件要求密封。对投标文件的密封要求是对投标人和投标文件的保护，确保投标文件内容完整，为投标人保密的措施。如果密封条件设置不合理不但不能维护投标人权益，还会增加投标文件的拒收风险，甚至导致有效投标人少于三个的情况。
招标人经常在招标文件中对投标文件的密封要求为：使用密封条、加盖密封章、骑缝章或是使用密封袋等。如果对相关概念定义不明确，投标文件很容易被拒收。例如什么是密封章？根据笔者经验是，有投标人专门制作一个印章，印章内容为“密封”或为“投标专用章”或为“××单位密封章”等，内容五花八门，盖章位置也各不相同。有投标人认为密封章就应该是单位章，因为单位章是投标人有效的法律证明资料，未在相关部门备案或附公证资料的印章不具备法律效力，密封只是单位章的一项用途，加盖非单位章的文件无效。类似情况还可能发生在密封条、骑缝章、密封袋的概念定义方面。一个概念定义不准确就会导致投标文件被拒绝，而且因为此类原因产生的投标文件被拒绝情形是偏离政策法规精神的，为招标投标工作的顺利进行设置了障碍，招标人在编制招标文件过程中应避免此类问题的产生。
因素4：评标办法编制内容不准确导致有效投标不足三个
评标办法是招标文件的核心内容，是对投标文件评审方法的“说明书”。评标委员会应按照招标文件规定的评标办法对各投标人的投标文件进行评审，并撰写评标报告向招标人推荐中标候选人或直接确定中标人。内容详尽准确的评标办法有利于评标委员会顺利完成评标过程，为招标人选出满意的中标人，否则将阻碍评标过程顺利进行甚至使有效投标变成无效投标。
评标办法内容不准确的情况常常发生在对数值边界定义的模糊理解上。例如要求某人员“年龄在35至55岁之间得5分，否则不得作为中标候选人”，如果投标人拟派人员恰好是35岁或55岁的话是否能得分就存在争议，类似的边界定义招标人应当在编写招标文件时写得更为准确。
这里还要特别补充一种情况，就是招标人制定出的评标办法需要结合招标文件其他部分内容仔细阅读。客观来说，评标委员会是一个临时机构，评标过程从几个小时到几天不等，评标委员会成员往往仅关注招标文件中的评标办法，对其他内容简单熟悉后就开始评标。这就要求评标办法编写的评标条件要相对集中，尽量避免隐含在招标文件其他部分中。试举一例，有评标办法章节中要求投标人提供与本工程相类似的业绩，但在投标人须知章节中却对与本工程相类似的业绩有具体定义。这种评标办法的编写方式容易产生评标结果不准确——评标委员会各自理解相关定义，有效投标数量不足三个。招标文件在编写过程中应当前后核对，尽量将与评标相关的内容在评标办法章节中集中表述。
三、电子招标投标系统
近期，国家发展改革委等八部委联合发布《电子招标投标办法》（以下简称《办法》），一部分省市也依据《办法》建立起电子招标投标系统，大大提高了招标投标工作效率，但也存在一定的操作难度，对于已经习惯以书面形式来完成招标投标工作的从业人员来说，电子招标投标是一个新的考验。
笔者所在地目前已经全面开始推行电子招标投标系统，招标人和投标人必须在系统上完成从进场登记到开标再到合同备案的每一步操作。特别是在开标阶段，招标人常常遇到因为对电子招标投标系统要求不熟悉，投标人身份不能得到有效确认而导致有效投标人数量不足三个的情况。
在电子招标投标系统中，对招标人和投标人的身份认证采用CA锁形式。CA锁是一种按照国家规定采用USB Key作为数字证书的存储介质。存储内容包括数字证书、用户密钥、企业或个人资料等数据。投标人CA锁一经连接，电子招标投标系统就会立刻检索存储信息，对企业的资质等级、人员信息、企业的信誉档案等情况进行审查，信息不合格的投标单位当即被拒绝。这里对企业本身存在的信誉问题暂不讨论，单就CA锁本身原因导致投标被拒绝作相关分析。
对于投标人来说，CA锁是一个新事物，信息未及时更新或开标现场未按要求携带都可能导致投标被拒绝。目前遇到过的具体情况有：开标时CA锁未按规定携带而导致投标被拒绝；开标现场携带CA锁信息与投标文件编制所使用CA锁信息不一致导致投标被拒绝；CA锁内存贮的人员信息与投标文件中申报人员信息不一致导致投标被拒绝；CA锁被损坏导致投标被拒绝等。介于各地方CA锁管理办法的差异性，这里就不再展开阐述。要说明的就是电子招标投标系统对招标人和投标人在文件编制过程中有了一个新的技术要求，需要大家尽快掌握相关操作办法。相信经过一段时间的适应期后，投标人因系统原因而使投标被拒绝的现象会逐渐减少。
23号令的发布是对《条例》的进一步落实，使各有关规章、规范性文件在操作性上得到了进一步地提升，也为招标投标从业人员的专业水平提出了更高要求，分析招标失败的原因并采取相应措施就是对从业人员能力的具体要求。本文所谈到的相关案例均为笔者在从业过程中遇到过的真实情况，希望能为大家的工作提供一些参考与借鉴。
源自：《招标采购管理》 作者：夏中锋 白东升 （作者单位：夏中锋，西北（陕西）国际招标有限公司；白东升，陕西建工集团第七建筑工程有限公司）
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发表于 2013-10-25 09:12:01
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发表于 2013-10-26 19:49:33