构建政采信用立体化框架——关于政府采购信用体系建设模式的探讨【转贴】

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构建政采信用立体化框架

——关于政府采购信用体系建设模式的探讨

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<< 中国政府采购报 >> ( 2014年09月02日 第3版 )

编者按：


国务院在《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》中提出，要加强政府采购领域信用建设。事实上，如何推进政采信用建设、提升政采公信力，各地早已展开积极探索。那么，针对供应商、代理机构、评审专家的诚信管理，各地在实践中有哪些模式和创新？本刊对此进行了梳理，并特邀业内专家进行探讨。


参与嘉宾


河北省财政厅  高志勇


浙江省财政厅政府采购


监管处  张旭东


江苏省无锡市财政局


政府采购处处长  华静娴

构建政采信用立体化框架

——关于政府采购信用体系建设模式的探讨

供应商：


设置诚信分值+建立诚信档案


模式一：建立供应商库，设置诚信分值。给每一个入库供应商设置一个基础诚信分值，在政采活动中，如发生不良行为，将按情节轻重扣除诚信分值，如表现良好或受到相关部门表彰，可获得加分。部分地方将分值转化为星级或资信等级，其结果与项目评审得分挂钩，或用于中小企业融资担保等。


模式二：建立供应商诚信档案。具体做法分为三种：一是将档案库分为诚信供应商库和不良行为供应商库两类。诚信供应商库名单由采购代理机构、采购人及社会公众等综合评定产生。如供应商在政采活动中发现不良行为，经核实后录入不良行为供应商库。二是将供应商的不诚信行为分为一、二、三级不诚信行为记录，评标时分别给予一定的减分。三是建诚信档案后实行“红黄牌”制度。如出现一次违约或有效投诉，将被黄牌警告。如再次出现，将给予红牌取消资格。


专家点评：


张旭东：以上模式的主要差别在于有的侧重于惩罚失信，有的则是奖励诚信、惩罚失信并举。应该说，在目前市场诚信程度普遍不高的情况下，把政府采购诚信管理的重点放在惩罚失信上，是一种现实选择。但长远来看，应在制度设计上奖励诚信，将诚信分值与现实投标利益挂钩，倡导一种“诚信创造价值”的理念。


对于“红黄牌”制度，取消供应商资格应慎。供应商的资格不是监管部门授予的，监管部门也就没有取消其资格的权限。《政府采购法》只规定了在供应商发生特定违法情形时，监管部门可以作出禁止供应商参加政府采购活动一至三年的处罚，这与禁止参加政府采购和取消供应商资格是不同的概念。


高志勇：对于以上模式，值得注意的是供应商的不诚信行为应予以公开，力求使采购人和供应商信息对称，而共享诚信记录信息，不仅能让供应商因不诚信行为大受损失，也能让诚信供应商得到更多的好处。


华静娴：首先，无论是设置诚信分值，还是建立诚信档案，都要建立在电子化平台之上，否则这些做法只能管住协议供货商。而不以平台为依托的诚信管理，必然没有生命力。其次，什么是不良行为和失信行为，对于这些行为分别予以多少扣分，在相关的管理办法中应明确细化。同样，在给不诚信供应商评级时，也应有个刚性的界定。


代理机构：


评定信用等级+建立“红黑名单”


模式一：建立代理机构诚信档案，设置信用等级。通过自评、财政部门考核等，对代理机构进行信用评价，评价内容包括诚信从业的人员、技术和资质条件、业绩、诚信从业荣誉及失信处理处罚等，最后根据评价结果给代理机构设置信用等级。


模式二：设置诚信“红黑名单”。建立代理机构信用档案，对信誉良好的，记入“红名单”，发现违法违规的，列入“黑名单”。对“红名单”中的代理机构，采购时可优先推荐使用；对“黑名单”中的代理机构，则在一定时间内禁止其参与政采活动。


专家点评：


华静娴：当前，我们在顶层设计上有对代理机构进行资格认定的办法，却没有监管办法。模式一中，代理机构的评级怎么评，我个人认为应该由主管部门去做。我们当地的做法是将代理机构的违规行为细化，并分为5个档次进行扣分。扣分情况会录入管理系统，一旦扣满一定分值，监管部门将对其采取行政纠错的处罚措施，处罚期间不得参与政府采购活动。此外，加强代理机构的诚信管理，需要借助于培训的方式，提高代理机构的诚信意识。


高志勇：代理机构的诚信水平，反映了社会服务业的产品质量和水平。代理机构的诚信管理应以案例披露为主要方式。披露客观事实，防止人为对信息进行加工而产生侵害市场主体权益的后果。而通过公布成功典型案例信息，可以帮助代理机构增加业务收入。披露失信案例则可以给采购人选择代理机构时提供事实依据，使得失信代理机构的业务受到影响，从而为不诚信行为付出代价。


张旭东：无论是代理机构也好，还是供应商也好，通过“黑名单”、“红黄牌”等方式进行管理，必须注意一个问题，那就是禁止参加政府采购或禁止代理都属于行政处罚范畴，必须有法律法规依据，而不能简单地用一般规范性文件创设一个管理权限。


评审专家：


现场打分+定期考核


基本模式：以考核的方式，对评审专家进行打分，并将分值记入评审专家诚信档案。考核方式包括采购人、供应商、代理机构等对其现场工作表现给予评分及财政监管部门对其进行年度考核等。根据考核结果，专家将获得一定分值，分值低的，将受到警告、禁止参与政采活动或除名的处罚。


专家点评：


张旭东：以考核分值为依据对评审专家予以警告或禁止参加评审，这样的做法值得商榷。首先，警告属于行政处罚，处罚依据只能是法律、行政法规或者规章，除此以外的其他规范性文件不能作为依据。其次，在目前的法律体系下，政府采购评审专家的评审权来源于法律，而不是采购人或代理机构，这跟西方一些国家中专家受采购方委托出具咨询意见的体制是不一样的。所以，在诸方利益不一致的情况下，专家应当首先服从且仅服从法律。如果通过考核，采购人、供应商、代理机构可以施加影响导致专家承担不利后果，是否意味着，专家还要看他们的脸色行事？这与专家的独立性、公正性要求是不相符合的。所以专家考核结果的使用要严格限制，不能扩大化。


华静娴：在实际操作过程中，评审专家是非常难管理的。对于专家的现场考评，主要考评内容应该是其是否按照招标文件进行评审等，但是由于信息的不透明，以及专家失信行为的难以界定、判断，许多地方的现场考评打分仅仅是打打态度分，很难起到真正的作用。


高志勇：评审专家的诚信执业，是政府采购公平竞争的重要基础。监管部门应针对评审专家的执业情况，建立多方当事人评价机制，并根据评价结果执行退出制度。具体来讲包括明确评审专家诚信评价内容、评价主体、评价环节、评价标准等，将评价者的评价信息向政府采购当事人公开，并实行差别报酬制度，构建退出机制。




·观点·


国信招标集团总工程师  荆贵锁


在社会大诚信缺失的情况下去做政府采购诚信体系建设，很难从根本上解决问题，其意义有多大，值得探讨。但在实践中从各个角度去恢复当事人的诚信意识，是十分必要的。


国家信息中心助理研究员 吕汉阳


作为一个完整的系统，政府采购诚信体系应将供应商、评审专家、代理机构等多个主体纳入管理范畴。诚信级别高的供应商在评审中得到加分，反之则被扣分，这种有奖有罚的诚信体系才能对当事人起到真正的制约作用。而追溯政府采购当事人以往表现、为其未来的采购活动提供参考依据，正是建立政府采购信用体系的目的所在。


海南菲迪克招标咨询有限公司  彭时明


诚信建设主要是从道德层面对当事人进行约束，并形成诚实守信的行为示范。在政府采购诚信体系建设中，也可考虑以行业自律取代行政监管手段。我个人建议尽快成立政府采购行业协会，并以协会为基础，组织会员讨论制定供应商、代理机构、评审专家的诚信自律公约，制定考核细则和奖惩办法。而自律风气的蔚成和自我负责氛围的构建，是政府采购诚信体系建设的保证。


政府采购研究学者 宋雅琴


目前各地做法的确在一定程度上完善了现有的供应商、代理机构、评审专家的信用管理制度，但整体上这些做法都是局部的、区域性的。如何进一步完善政采信用体系建设？我个人认为应着力于三个方面：第一，各地在制度创新的初期就需考虑到未来建成全国统一的政府采购信用管理体系所需要的制度环境和技术设施，留好对接口，减少未来技术对接的困难；第二，要积极采取措施，与工商、税务、金融、检察等其他部门的信用信息进行对接，而不仅仅是在政府采购内部进行信息挖掘；第三， 在建设政府采购信用制度体系的同时，要注意给予供应商平等的竞争机会、权利救济途径，防止信用制度演变为新的竞争壁垒和寻租通道。


（文字/周琳娜）


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