机关物业服务招标采购新思路 【转】

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机关物业服务招标采购新思路

原创 2018-04-04 臧鹏 中国政府采购杂志

     (本文发表于《中国政府采购》杂志2018年第二期，作者单位系新华通讯社办公厅）

作为财政支出管理的三驾马车之一，政府采购历来以政策敏感度高著称。随着国家行政体制改革工作的不断推进以及采购行业“放管服”工作的深入开展，政府采购招标投标工作已发生深刻而微妙的变化，各类采购项目因其特点的不同也面临各自招标思路的调整和适应。其中，机关物业服务类招标采购因面临政策变化和新手上路的双重考验而备受关注。

机关物业服务的发展历程

随着国家的发展以及社会变革，机关物业服务经历了一个由计划到市场、由垄断到竞争的发展过程。简单来说可分为四部曲。

第一阶段是建国后至90年代，物业服务具有鲜明的计划经济时代特点，机构庞大、层级鲜明、人员充足。惟其如此，当时物业服务的要点也很明确——如何为本单位提供更好的物业服务。

第二阶段是90年代末至21世纪初，机关后勤改革基本完成，实现了机关后勤的“管办分离”，组建了具有事业法人资格的物业服务实体。鉴于原来的“一家人”进了“两家门”，因此改革中的矛盾和利益分配冲突也很突出。此时的核心课题是如何解决好物业管理部门和物业服务部门的工作关系、产权关系、经济关系和收益分配关系。

第三阶段是21世纪第一个十年。转型初期的机关物业服务一般由转企的原班人马承担，物业单位与机关有千丝万缕的联系，且合同多为不设期限的“永久合同”，采购的竞争程度很低，招标的形式作用大于实质作用，基本上都是“指哪打哪”。惟其如此，此阶段之重点为如何解决物业单位合法性的问题。

第四阶段是2012年至今。随着本届政府不断深化简政放权、放管结合、优化服务改革，机关物业服务的采购生态也发生了重大变化。首先是国务院和各级政府取消和下放了一批行政审批事项，市场准入门槛大大降低。其次是在此背景下，采购监管部门出台了一系列扶持小微企业的政策措施。从金字招牌、免检证书到简政放权后各类资质取消，尤其是财政部87号令按此思路增加的一些政策要求，物业服务采购的市场化气味越来越浓。至此，如何在公开的竞争环境下选择优秀的物业企业成为采购人的首要课题。

当前物业服务采购的特点

近年来，随着我国市场经济改革不断深化，政府机关保安、保洁等物业类服务逐步向市场化经营转变，除原有单位物业部门可承担的部分外，通过政府采购选择物业类服务已成为主流趋势。政府采购物业类服务有以下几个特点：

（一）劳动密集型采购，易形成无序竞争。

物业服务属于典型的劳动密集型行业，行业门槛和资本门槛较低。根据2016年中国指数研究院数据显示，截止到2015年末全国物业管理面积为174.5亿平米，全国物业管理费用总规模约为6500亿，全国物业企业10万余家，仅北京市保洁类物业服务企业就有4000余家。

在中国，市场化的物业服务脱胎于房地产业，房地产公司通过提供优质低价的物业服务吸引客户，促进销售。物业部门一般都亏损经营，以母公司的输血补贴收入为生，以致后来市场化独立经营的物业企业仍带有低价竞争的基因。因此，通过公开招标选择物业服务的关键就在于确保公正合理的竞争，其重中之重是防范无序的低价竞争。

（二）人员流动性强，履约管理难度大。

目前物业类从业人员呈现“管理人员奇缺，服务人员流动性大”的状态，服务人员来源渠道比较复杂，进城务工人员和下岗内退人员占较大比例，薪资水平低于城市平均水平，人员流动性较强。也正因人员流动性大，物业公司在员工职业培训上的积极性不高，形成了一个物业服务专业水平长期难以提高的死局。

从招标采购的角度来看，以固定服务人员(类似于技术集成服务)的思路来采购物业服务的可能性基本不存在，由此给招标文件编制和合同履约带来一定难度。

（三）供应商宜静不宜动，用户黏性高。

较之于物业类从业人员的高流动率，采购人因惯性思维显然希望供应商的服务具备固定性和延续性。供应商的更迭会带来不少“麻烦”：一是前后供应商的交接；二是供应商与采购人的磨合；三是供应商自身的适应。交接之日往往即矛盾爆发之时。因此，采购人希望选择一个满意的服务供应商提供长期、稳定服务是可以理解的。2014年，采购监管部门发文明确服务采购最长签订3年期合同，也决定了当前物业服务采购的最长周期，对采购人亦提出了更高的要求。

新形势下物业采购面临的几个难点

新形势必然产生新变化，从物业采购的角度来看，当前以强调采购人主体责任、提高竞争程度为导向的政府采购给采购人提出了更高的要求。以笔者看，采购人的当务之急简单来说就是应对“一低一高一限制”——准入门槛降低，择优难度提高，合同长度有限制。

（一）门槛降低，“招标全靠证书卡”的日子一去不复返。

2017年9月6日，在物业界是一个可以载入史册的日子。国务院在这一天召开常务会议，会议决定正式取消物业服务企业一级资质的核定。这是半年以来第二次对物业服务企业资质“松绑”，资质已成为物业行业的过去时，物业服务的市场生态已发生重大变化。

从采购人的角度来看，物业服务关系到机关单位服务水平和干部职工的切身利益，一着不慎，满盘皆输。因此，确保物业服务企业质量是招标的第一要务。以前招标，通过设置资质门槛可以解决无序竞争的问题——圈进来的至少是“有身份的”，现在门槛被撤掉，参与进来的物业服务企业水平参差不齐、管理方式各异。采购人准备好了吗？机关人员是否有能力将“混沌无序”变为“物有所值”？

（二）禁规模条件，择优拔高难度骤然提高。

在推进简政放权的大背景下，政府采购的监管部门出台了一系列强化竞争、扶持小微企业的政策措施，其中最引人注目的莫过于《政府采购货物和服务招标管理办法》（财政部第87号令）。该办法第十七条要求“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素”。如果说资质条件取消是把门槛撤掉，那么这个关于规模条件的禁令无疑是废掉了采购人选择优质物业服务企业的“武功”。

物业企业存在强者愈强的马太效应，近年来形成了不少大规模物业企业和龙头企业。从招标风险上来看，大型企业依托强大的资金和管理水平，有较好的市场口碑，提供更优质的物业服务的可能性较大。企业规模、从业人员等规模条件既是此类企业的水平象征，亦是选择此类企业难以绕开的手段。因此，新政实施后，采购人面临的难点就是：如何克服传统惯性，在准入门槛降低、禁止规模条件、合规三大前提下择优。

（三）规范合同签订周期，每3年就得招一次。

根据财政部对于政府采购服务类型的划分，机关物业服务属于典型的第一类政府向社会力量购买服务类型，即保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。按照财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号），此类服务可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。因此招标最长周期亦被明确为3年。这就意味着采购人无法像以前一样毕其功于一役，用一次招标解决服务合法性问题。但这样带来的难点有二：一是采购人要时刻保持对于市场的敏感度，为三年后的再次招标做部署；二是要应对好物业交接工作——这在以前是大部分采购人工作领域的空白地带。

上述几个难点并非是简政放权和深化政府采购改革带来的问题，而是政府采购立法十余载之际，在新的历史条件下给采购人提出的更高要求，这与强化采购人主体责任的改革方向是一致的。

试想，如果招标仅仅靠几张证书来选择服务企业，企业的重心一定是放在“拿证”上，由此带来类似于工程领域的挂靠和转包问题必然大行其道，采购人也缺乏市场调研的积极性。没有市场化的评价体系和科学创新的采购举措，强化采购人主体责任无疑是句空话。

“靶向招标”是否可做解决之道

确保招标质量是物业招标工作的核心，而招标工作本身具有很强的不确定性，二者似乎是一对矛盾。如何找到二者的均衡点？沿用以前“重程序轻结果”的招标思路无法找到答案，因此必须要在“结果导向”上有突破。

为了方便解释笔者的想法，这里引入一个“靶向招标”的概念。射击时靶子有两个作用：一是射击前瞄准；二是射击后核验。招标中的“靶子”也可起到这个效果，将调研中满意公司的共性内容提取出来当做目标进行瞄准，招标后以此作为结果评估依据。

这里“靶子”并非指某家企业，而是指某一家或者某几家企业的水准。既然调研不可能做到全面覆盖，那么，我们以调研中相对满意的公司做一个水平基准，招标结果大于等于这个基准是可以接受的。“靶向招标”的关键大致可分为立靶、瞄靶和验靶三个环节。

（一）需求调研——立靶。

以何为靶？做好“靶向招标”，需求调研是立靶之关键，而调研又可分为内部调研和外部调研。

内部调研的宗旨是把“买什么”讲清楚。面对市场化选择的物业服务企业，必须克服计划经济时代遗留下来的随意性，既把自己的需求讲透彻，又给未来工作留足余量。在采购前，采购部门宜会同机关服务管理部门，明确物业服务中人员数量、工作内容、轮岗机制等大致要求，在此基础上结合单位实际再拟定考核标准、食宿提供方、工具提供方等配套要求。招标需求越明确，投标单位的投标文件可比性就越强，选择出优质企业的可能性就越高。

外部调研的宗旨是搞清楚“谁能干”。这是应对形势变化的关键所在。鉴于政府机关采购人员的工作与物业服务相去甚远，不了解物业服务和物业企业的大有人在，以往招标中顾及“避嫌”不与公司接触是常态。新形势下的“一低一高一限制”，几乎要求采购人必须走出办公室，深入市场调研。

调研可以起到几个作用：一是摸清市场的行情和投标规律；二是考察潜在供应商管理人员的管理水平和业务能力；三是给即将到来的招标立一个目标，用于结果导向和效果评估。

（二）文件编制——瞄靶。

招标文件从法律上来说是要约邀请，从内容上说是招标意图的规范书面表达，文件编制与需求调研是一脉相承的，关键是以量化、细化为基础，发挥好综合评分法的规则优势。

一是对评审因素进行细化和量化。物业服务是集中采购目录内容，各级集采机构设计了各类招标模板，笔者曾研究过若干个新政前的招标模板，基本思路都是把评审权交给专家，简单采用“好”、“较好”、“差“、“递减得分”等概念模糊、主观意识浓厚的字眼进行评价。

现在采购人一定要有详尽描述的能力，每一分项要阐述供应商的响应究竟要达到什么样的标准或层次才能得到该分项的最高分，以及其他等级如何得分等。笔者并不是反对招标模板，但也不认同让招标模板把采购人禁锢。应当通过内容详尽、要求明确的评审因素描述使综合评分更加客观、量化，具有可操作性。

二是辩证地处理业绩问题。87号令的规模条件禁令，让很多采购人谈规模色变，在招标文件编制中涉及规模的内容“宁左勿右”，甚至认为业绩也是规模条件的表现形式。笔者认为大可不必如此畏首畏尾，《政府采购法》第二十二条赋予了采购人“根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件”的权力，第二十三条更是明确可要求供应商“提供有关资质证明文件和业绩情况”。目前资质证明文件已被拿掉，那么业绩就成为现有政策下选择优质企业的关键指标，必须进行充分、合理的使用。

如果业绩要求与需求有必然的关联性，那么就不存在差别和歧视待遇的问题。比如某项目需要100名物业服务人员，那么要求供应商具有不低于100人规模的服务业绩并不过分。

三是确保报价准确性。投标报价是供应商竞争的主战场，在物业招标中采购人要防范无序竞争，确保报价准确、具有可比性非常重要。以保洁服务为例，供应商报价主要由人员工资、社保、管理成本、税费、工具耗材和其他福利待遇（如用餐补贴）等价格构成。因此，招标文件应该对投标报价表进行准确的细分，并依法明确服务人员工资不得低于当地最低工资标准。除此之外，要把价格变动、政策调整等风险因素在采购文件中明示，促使供应商充分考虑到所有可能影响到报价的风险因素及政策。一旦成交以后，总价不予调整，避免在履约阶段来回扯皮。

（三）履约管理——验靶。

招标工作结束产生中标公司可比作“报靶”，即定环数，按招标结果与预期的差距大小可化作10环到1环直至脱靶。

从我们的实践经验来看，环数并不仅仅取决于中标单位本身，更多的是履约中的管理。政府采购工作往往较为注重程序规范以实现采购的合法性，但对履约环节的验收和评估检查相对忽视，这也是长期以来未能实现“物有所值”目标的症结所在。因此，承担招标“验靶”任务的履约管理非常重要。一些物业服务项目，明明履约过程中发现了问题，效果也没达到预期，但采购人就是不处理。笔者分析这种现象，原因大致有三：

一是不愿罚。采购人契约意识不强，不愿跟乙方撕破脸，愿做多一事不如少一事的“老好人”；二是不能罚。需求不够完善，过程变动很大，合同执行不力，出了问题不能罚；三是不敢罚。管理不到位，放权太过，导致一些项目已经被乙方“绑架”，没有乙方工作开展不下去，因此不敢开罪。

要改变这种被动的局面，实现“物有所值”，采购人必须加强机关服务管理水平，制定明确、清晰、可操作性强的评估考核制度。了解评估履约中的优点及不足，加强对各服务场地的排查，了解机关干部职工的用户体验，对出现的问题原因进行评估分析。对涉及监管措施不到位的问题及时纠正，涉及管理制度不完善的问题及时总结，涉及中标公司业务能力问题敦促解决，涉及中标公司违约问题敢于拿合同说事，从依法、依规、依合同处罚侵害单位利益的供应商迈出“物有所值”第一步。最终，在履约过程中形成招标评估报告，对招标的结果进行量化打分，汲取相关经验用于完善采购工作。

无论情理上是否应当，在既定规则前我们必须承认：在以物业服务为代表的劳动密集型服务招标采购中，以资质证书象征服务水平，以人员规模代替履约能力的时代已经过去。在当前的新形势下，被卸掉了“武器”的采购人，如何防止被无序的竞争“乱拳打死老师傅”应成为主要研究课题。

“靶向招标”思路实质上是结果导向的具体体现，实际工作中对于采购人内控和廉政建设水平提出了更高的要求。但既然当前改革方向是给采购人“放权”，那么利用好手中权力并加强自身监管本身就应是采购人工作的应有之义。既已赤膊上阵，自当苦练内功，这既是采购人在面对万亿级的物业市场大蛋糕前的应对之策，也是强化主体责任、迎接改革风口的必然选择。