本帖最后由 gzztitc 于 2016-8-11 08:49 编辑
公共资源交易平台整合，是“管采分离”还是“监采分离”？
原创 2016-08-10 陈梁 [url=]中国政府采购杂志[/url] 中国政府采购杂志
2015年8月10日，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（以下简称《工作方案》，国办发〔2015〕63号），随后财政部于2015年9月15日印发《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》（财库[2015]163号）。由此，政府集中采购机构与公共资源交易平台的整合进入操作执行阶段。但笔者认为，要做好此项工作，必须首先明确一个核心问题，即机构的定位问题。可以说机构的定位及对应的权责、隶属关系是公共资源交易平台整合面临的最核心问题。当前，政府集中采购机构职责定位上的不明确，是许多导致其问题频发的重要源头。
集中采购机构、财政部门的定位及“管采分离”提法的由来
（一）当前集中采购机构、财政部门的职责定位。
从政府采购制度安排来看，从事政府采购工作最核心的机构有两个：一是集中采购机构。其定位是集中采购项目的执行机构，主要职责是依法强制接受采购人的委托，并进行代理采购，也可接受分散采购项目的委托，并在委托的范围内代理采购；二是财政部门。负责政府采购的监督管理，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。
（二）“管采分离”提法的由来及产生的问题。
在2002年《政府采购法》出台之前，政府集中采购机构一般设在财政部门。其后，由于《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”同时，第六十条规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”上述条文就成为“管采分离”提法的法律依据。
上述两条法律规定，集中采购机构是直接隶属于政府的非营利事业法人。其中，特别强调了集中采购机构的独立性，规定其不隶属于政府下属的如财政部门、机关事务管理部门等部门、单位，以保障其履行职责的独立性。因此，《政府采购法》出台后，财政部门下属的集中采购机构多数都与财政部门完成脱钩。
但集中采购机构与财政部门脱钩后，其机构设置和定位迟迟未能形成统一认识，未能出台统一的集中采购机构定位规定，致使实践中出现了五花八门的制度安排。有的地方将集中采购机构划归机关事务管理部门，有的地方则将其划归公共资源交易平台管理，甚至许多地方取消了集中采购机构，致使集中采购机构职能弱化、乱象频发，这也是当前公共资源平台整合需要纠正的重点内容之一。
“管采分离”所导致的政府集中采购困境
政府采购为什么实行“管采分离”的制度安排？相信大家都听过一个说法，即“裁判员”和“运动员”的比喻，《政府采购法释义》对第六十条的解释，十分具有代表性：“如果政府采购监督管理部门直接设置集中采购机构，直接参与政府采购项目的采购活动，集监督者和操作者于一身，既当“裁判员”，又当“运动员”，根本不可能形成有效的监督机制，难以保证公正地开展各项采购活动，也无法公平地处理投诉等事项和处理政府采购中的违法违纪行为，真正履行监督职能。”即财政部门的监督职责与集中采购的执行职责有冲突，为了有效的监督，必须将两者分开，这就是“管采分离”的最有起源和最有代表性的支撑理由。
监督和执行职能应相互独立，以保障各自运行的有效和客观性，笔者也十分认同。但这一提法在逻辑上，存在一个偷换概念的错误，即监督和管理不是一回事，不能混淆。监督职能要与执行职能分离，不等同于管理职能也一定要与执行职能分离。就如法律的本意是“裁判员”与“运动员”要分离，但在执行中却被解读为“教练员”要与“运动员”要分离，这是完全不同的两个概念。
我们知道，为了保证裁判员的公正，使其保持独立是十分必要，但教练员一般需要来源于运动员，要有丰富的实践经验，为了保障训练计划和比赛部署得到坚决贯彻执行。教练员必须要对运动员有管理职能，包括在人事、晋升、奖金等方面均应有发言权，其自身利益也应与运动员捆绑在一起，只有这样才能让整只队伍形成合力。所以，管采非但不能分离，而应要实行“管采合一”，政府采购法释义真正的本意应是“监采分离”，“管采分离”是一个被误解的提法和制度安排。
根据《政府采购法》规定，财政部门除了拥有受理供应商投诉、对代理机构进行监督检查、处理违法违规行为、处理行政复议、制定监督办法等监督职能外，还具有另外一些管理职能，包括制定政府采购管理办法、政府采购预算管理、政府采购的信息发布管理、政府采购方式管理、政府采购合同管理、对政府采购从业人员专业岗位任职要求的管理等。为了保障这些管理措施的有效落实，就必须配套有强有力的管理职能，以保障高效的执行力。在我们国家，决定机关事业单位执行力的关键因素就是隶属关系，即人事、财务的管控权，这也是管理的核心抓手。换句话说，为了更好保障政府采购管理职能的实现，财政部门应成为集中采购机构的主管部门。所以，财政作为管理者和监督者在定位上是有一定矛盾的，这导致实践中，财政部门既想按照法律规定，把集中采购机构推出去，以保证裁判的独立性，又非常需要能对集中采购机构形成有效的管控，形成合力，这种矛盾的心理也导致了实践中出现了以下几个困境：
一是集中采购机构与财政部门在工作上矛盾越来越突出。财政部门集监督与管理职能于一身，不可避免的要对集中采购机构进行管理和指导，甚至对其工作进行批评指正，这容易使得集中采购机构逐渐产生想法，造成矛盾。同时，实施“管采分离”以后，集中采购机构又不隶属于财政部门，多数集中采购机构跟财政监管部门是兄弟关系，一些地方甚至比财政监管部门的行政级别还高，这让两者的关系逐渐面临一个尴尬的局面。因为谁都不喜欢一个跟自己同级别，又缺乏制约手段的部门，经常对自己的工作说三道四、横加指责。总体上，当前集中采购机构与财政部门渐行渐远成了趋势，这非常不利于政府采购事业的发展。
二是集中采购机构定位长期不明，集中采购工作受到较大影响。由于立法时，正逢政府机构改革，所以将集中采购机构定位于公益性的事业单位，并规定其不应隶属于任何政府部门，但缺乏后续的规定进行落实。从而导致在现实中，集中采购机构的设置五花八门，甚至出现随意增减其职责的现象，更有甚者一些地方直接取消其法定地位，将集中采购机构等同于一般代理机构。种种现象，使得集中采购机构队伍不够稳定，人员专业化水平不高，职能职责不清。另外由于集中采购机构的非营利性，缺乏收入激励机制，再加上工作量普遍较大，致使部分集中采购机构出现不同程度责任心缺失和工作效率不高的问题。
三是财政部门监管水平有待提高。由于财政与集中采购机构的机构性质不同，不存在人事隶属关系，因此两者之间的人员流动非常少，业务交流也很有限。同时，政府采购业务与财政部门的其他业务相比，具有较强的专业性，综合素质要求较高，并且要求具有一定的经验积累，导致监管人才青黄不接。实践中，多数政府采购监管部门人员不具有政府采购项目的实践经验，理论理解也需要提升，短时期内往往很难进行有效的监督管理。而内部轮岗的要求，使得政府采购监管部门人员很难有较长的理论和实践经验积累过程，其专业素养也容易出现一些问题。加上由于政府采购不属于财政的核心业务，被重视程度往往非常有限，在人员配置上也容易偏差或不足，因此造成财政监管部门人少事多、压力大成了较普遍的现象。
关于政府集中采购机构整合的几点设想
笔者认为解决这一问题，要在思想和行动上的做到两个到位：思想上，要尽快从上而下形成统一的正确认识；行动上，根据当前实际情况，采取坚定而又渐进地实施方案将这一理念贯彻到位。 如前文所述，“裁判员”对应的监督职能和“教练员”对应的管理职能不能相提并论，监督职能要求有一定的超脱性，超脱于管理，像法官和警察，只要依法合规行事，我们就可以忽视他的存在。但管理不同，具有一定的强制性，时常在指导我们更好的合法合规做事情，并不断提升工作的质量和效率、效果，管理者对被管理者拥有一定的制衡权力，如录用、考核、决定升迁、预算资金安排等。因此，应趁公共资源平台整合和加入GPA谈判之机，着力推进以下三项工作：
（一）推动法律修改，逐步实现“监采分离”。
实际上，只要监督职责、执行职责还在政府部门，两者就很难做到真正分离，因为两者有一个共同的上级管理者——政府。如果把一级政府视作一个整体，这样内部部门的监管就只能算内部控制，所以，政府采购法实施多年来，财政部门很少对集中采购机构进行公开处理、处罚，追究其行政、法律责任。我们可以借鉴发达资本主义国家的做法，监管部门可独立设置于法院或人大，如美国，其受理政府采购投诉（抗议）的部门是隶属于国会的审计署、联邦问责署，供应商也可向法院提起诉讼，我国也可以考虑在人大财经委之下，设立政府采购监督问责部门。在法律未修改之前，可以采取过渡措施：将政府采购监督和管理职责，在财政部门内部做适当分离，按照财政预算制定、执行、监督三分离的原则，将政府采购管理职能设置在预算执行处室，监督职能可放在监督处室，相互起到一定牵制的作用。
（二）强化管采合一，保障政府采购执行形成合力。
当前，将集中采购机构隶属于机关事务管理局、公共资源交易中心的做法，非但不能避免“管采分离”的目的，因为这些部门既是管理者也是采购者，形成新的管采不分，还导致财政部门在对集中采购机构的管理，面临越来越大的挑战。
事实上，管理是个很宽泛的概念，包括的内容很多，如内控管理、外部管理、自我管理，人事管理、财务管理、考核管理等等，笼统的提“管采分离”是十分不科学的，任何一个单位的正常运作，都离不开管理。实践证明，管理和执行是不能完全分离的，两者分离越彻底，管理的成本越高，管理的效果越弱，使得沟通成本加大、内耗严重、执行力受损。因此，财政部门应趁此次公共资源平台整合的机会，争取将集中采购机构设立回财政部门，全面掌控集中采购机构的人事、财务、业务等管理职责，使其与财政部门同心同德，共同推动集中采购执行达到合法、高效、优质之目的。作为过渡措施，也可以通过由政府出面设立政府采购管理领导小组，将办公室设在财政部门，再将集中采购机构隶属于领导小组的形式，由领导小组办公室行使集中采购机构人事、财务、考核等核心管理权力。
（三）加强从业人员专业化、职业化管理。
笔者认为，可以考虑实行国际通行的合同官制度，提升集中采购队伍的专业化水平。在赋予集中采购机构人员一定的合同签订权的同时，明确其应承担的责任，强化采购全过程的公开和监督，从而实现对集中采购机构从业人员的专业化、职业化管理。同时，政府采购管理部门人员应从集中采购机构中择优选拔，以保障其具有丰富的实践经验和法律法规素养。
采编部电话：010-68580916 发行部电话：010-68585928
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发表于 2016-8-11 08:46:40
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发表于 2016-8-12 06:50:35
