《条例》如何体现全流程信息公开【转贴】

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《条例》如何体现全流程信息公开

栏目： 理论探索,电子报 时间：2015-03-16 21:21:31　发布：管理员

【摘要】




政府采购法实施条例自3月1日施行以来，在业内掀起一场学法热潮。《条例》中有哪些值得关注的亮点？应如何推动《条例》贯彻实施？从本期起，本报特邀理论、实务专家与读者朋友们共同探讨。

《条例》如何体现全流程信息公开

■ 姜爱华

随着财政作为“国家治理的基础和重要支柱”定位的提出，预算公开乃至财政透明改革贯穿公共财政改革中，政府采购作为财政支出管理改革的重要内容之一，必然与这一改革趋势相吻合。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）用诸多笔墨对政府采购公开透明作了规定，既呼应了新修订的预算法，将预算公开从文本公开推向预算执行过程公开，又详解了政府采购法中的公开透明原则，体现了政府采购全流程信息公开的目标导向，对政府采购规范运行提出了更高要求。


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13项条款涉及信息公开


《条例》全文共九章七十九条，有13条内容涉及政府采购公开。其中，第八条、第三十条、第三十八条、第四十三条、第四十五条、第五十条、第五十八条共7个条款中用“发布、公开、公示、公告、通报”等字眼明确列示了政府采购应该公开的内容；第六十三条、第七十二条、第七十三条共3个条款中提出要加强对供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理，以及对供应商违规行为的责任追究，将其不良行为列入“不良行为记录名单”，并纳入统一的信用信息平台，这实际上也是政府采购信息公开的重要内容；第六十七条、第六十八条共2个条款中分别对供应商“未按照规定公告政府采购合同”、采购人和采购代理机构“未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息”的情况提出要追究一定的法律责任，从而确保相关信息公开得以履行。此外，第六十条规定，除按政府采购法中规定的事项对集中采购机构进行考核外，还增加了需考核的六项内容，而按政府采购法规定，这种考核结果应定期如实公布，据此可以推定，《条例》扩大了集中采购机构考核结果公开的内容，从而在实质上扩展了政府采购信息公开的内容。


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与预算法顶层设计相呼应


在当前我国没有专门的财政基本法的背景下，预算法从某种程度上担当了财政基本法的重任。2015年1月1日开始实施的新预算法，将“政府采购”写入其中，并在两项法律条款中对政府采购公开作了规定。一是从总体上对政府采购公开作出要求，即规定“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”（第十四条），二是规定了对未履行公开的责任追究，即“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”，责令各级政府及有关部门改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任(第九十二条)。


在这里，“政府采购的情况”是一个非常宽泛的概念，因此预算法第十四条的规定可谓对政府采购提出了“全公开”的终极目标。同时，通过法律责任条款，对未及时公开的情况规定要“责令改正”“追究行政责任”。而《条例》既对政府采购公开的概念范畴进行了规定，也对政府采购公开的法律责任进行了规定，较好地呼应了预算法条款。


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大幅拓展了公开的内容


（一）“全流程公开透明”理念


政府采购法作为《条例》的母法，已在其第七条、第八条、第十一条、第六十三条、第六十六条分别规定政府采购应公开的内容，包括集中采购目录和限额标准、政府采购信息、项目采购标准、采购结果、集中采购机构的考核结果5项。


《条例》进一步列示了政府采购应该公开的内容，涵盖“项目信息”的发布、“项目预算金额”的公开、“供应商唯一”情况下“采购项目信息和供应商名称”的公示、“中标、成交结果”（包括采购文件）的公告、“公共服务项目验收报告”的公告、“采购合同”的公告、“投诉处理决定”的公告以及将不良行为记录名单纳入统一的信用信息平台。可以说，《条例》的出台，大幅推进了政府采购全流程公开透明。


因此，从政府采购法和《条例》两方面看，截至目前，政府采购公开的内容至少包括两大类：采购过程信息和采购管理信息。其中，采购过程信息包括项目信息、项目预算金额、项目采购标准、采购结果、采购合同、（公共服务项目）验收报告，采购管理信息包括集中采购目录和限额标准、集中采购机构的考核结果、不良行为记录名单、投诉处理决定。


（二）“供应商唯一”情况的公示


《条例》将政府采购法第十一条中的“政府采购信息”具体为政府采购“项目信息”，使其更加明确、可操作性更强。同时，《条例》第三十八条对单一来源采购方式的项目信息公开作出特别规定，“达到公开招标数额标准，符合政府采购法第三十一条第一项规定情形，只能从唯一供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和唯一供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示，公示期不得少于5个工作日”。这一规定，结合后续的采购合同公开，使符合这一条件的单一来源采购完全置于公众的监督之下，确保“只能从唯一供应商处采购”合法合理。


（三）采购文件随采购结果公告


对于“采购结果”信息，《条例》第四十三条规定，“招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告”。这实际上要求将公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价四种采购方式中的“采购文件”与中标、成交结果同时公告，从而使中标、成交结果不是孤立地呈现，而是能够让监督者对比采购需求和采购结果，结合其他采购信息的公开，看清整个采购的过程，从全过程推断中标、成交结果是否合理，更加有利于各方监督。


另外，这一规定也将采购文件标准化改革提上了日程。否则，采购文件五花八门，不利于监督者快速搜寻信息，不利于监督效率的提高。


（四）采购结果信息内容更加丰富


《条例》第四十三条规定，“中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单”。详实的中标、成交结果公告，有利于提升采购执行的规范性、采购监督的有效性。尤其是评审专家名单的公布，将有利于加强对评审专家履职的监督，实现权责对等。


（五）政府采购合同公告


《条例》第五十条规定，“采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。”政府采购法第四十七条仅规定，政府采购项目的采购合同自签订之日起7个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。《条例》在备案前加了一个时间节点，要求对政府采购合同进行公告。这一条款能够有效避免采购人与供应商之间可能出现的签订合同的随意性，同时保证了以法律文本的形式向全社会公开采购资金的最终去向。


同样，这一规定也将推进政府采购合同文本标准化改革，这在《条例》第四十七条中有规定，“国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本。”


（六）公共服务项目“验收报告”公告


《条例》第二条明确，“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”，这有效地衔接了政府采购与目前正在推行的政府购买服务改革。对于政府购买公共服务的项目，《条例》第四十五条规定，“政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告”，与《条例》第十五条中提及的“政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见”相呼应。因为公共服务项目与社会公众密切相关，提出确定需求要征求社会公众意见，验收要吸收服务对象的意见，并将验收结果及时公开，一方面将“参与式预算”执行推向深入，另一方面，也强化了基于需求方的公共服务项目绩效评价体系的构建。


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强化“未公开”的责任追究机制


为确保政府采购公开透明的贯彻执行，需在法律条文中明确相应的责任追究机制。政府采购法第七十五条规定，采购人未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果的，责令改正，对直接负责的主管人员依法给予处分。这与该法第六十三条要求的需将采购标准和采购结果公开相呼应。政府采购法第八十二条规定，政府采购监督管理部门对集中采购机构业绩的考核，有虚假陈述，隐瞒真实情况的，或者不作定期考核和公布考核结果的，应当及时纠正，由其上级机关或者监察机关对其负责人进行通报，并对直接负责的人员依法给予行政处分。


《条例》进一步强化了对“未公开”的追责。第六十七条规定，“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：……（七）未按照规定公告政府采购合同；……”而第六十八条规定，“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：……（二）未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息；……”


可见，《条例》在政府采购法对“未公开采购标准”“未公开采购结果”“未公布对集中采购机构的考核结果”等责任追究的基础上，进一步强化了“未公告政府采购合同”“未发布政府采购项目信息”的责任追究机制。实际上，《条例》对政府采购法作了补充，从而建立了确保从采购项目信息发布、采购标准公开、代理机构考核结果公开、采购结果公开到采购合同公开的全流程的“未公开”责任追究机制，这必将对采购人、采购代理机构的行为起到重要的规范约束作用。


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规范、统一信息公开的途径


《条例》规定，政府采购项目信息、“供应商唯一”情况下单一来源采购项目信息和供应商名称、中标、成交结果以及政府采购合同，均需在“省级以上人民政府财政部门指定的媒体”上发布、公示或公告。同时规定，采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在“国务院财政部门指定的媒体”上发布。而政府采购法第十一条仅规定，“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布”，并未规定媒体的级别，使得实际中采购信息的发布级别不高、传播范围不广、管理较混乱，影响了采购的竞争性及“物有所值”目标的实现。


为保证信息公开的效果和及时性，《条例》对一些信息公开的时限作出了规定。如，对“供应商唯一”情况下单一来源采购项目信息和供应商名称的公示期，要求不得少于5个工作日；中标、成交结果公告应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内公告；采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。


（作者单位：中央财经大学财政学院）


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