借鉴美国政府采购官员选拔制 【转贴】

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借鉴美国政府采购官员选拔制 (上)

中国政府采购网 2007-01-15  罗良文  余 英

美国是一个法治国家，其法律形式和数量堪称世界第一，仅涉及政府采购的法律就多达一千多部。美国的政府采购法律体系包括根本法、基本程序法、国内其他相关法和国际法。虽然完善的法律体系为依法行政提供了保障，但执行这些详尽的采购法律的却是美国政府采购官员；虽然美国政府采购管理的基本目标是公平、诚实、经济和效率，但负责实现这些目标的却是美国政府采购官员。从70年代末开始，美国各级政府债台高筑，有关浪费、奢侈、失职、欺诈的采购合同频频曝光，而公众的焦点已渐渐转移到政府采购官员上。这一切都使得代表政府形象的采购官员的选拔、管理备受美国各方关注。同时，随着世界政治经济体制的演变，各国的交往与联系日趋密切，改革政府职能，提高政府工作效率，实现社会公正和遏制政府官员腐败，已经成为世界各国政府所面临的共同课题。美国政府采购官员的选拔、管理思想，尤其是对采购过程中采购官员欺诈、浪费和滥用职权的管理和约束，为这些共同课题的探讨提供了有意义的借鉴。

    一、政府采购官员的选择

    美国政府采购官员作为公共雇员的一部分，其选择有严格的要求。早在1929年，纽约大学的市政管理讲师、国家市政联盟部长、政府研究协会部长鲁瑟尔?佛比斯出版《政府采购》一书，在附录中列举了20年代美国对政府采购官员的资历要求：毕业于高等学校修完商业课程的同等教育程度；毕业于大学或学院，完成商业管理课程者优先；有成功和负责任的采购工作的管理经验；有关于市场条件和业务、现行价格、关税程序、仓储和会计的实际工作知识；完全熟悉获得竞争性而又最少标价的最好手段；了解合同法和合同程序；足智多谋；诚实冷静；有管理能力和策略；年龄在30-50岁之间。
    符合以上要求的人员的笔试和口试试题与实践中解决问题的能力息息相关。比如，要求写出不超过1500字的文章，讨论地方机构零星购买和集中购买的实用和经济的制度；要求列出化学用品、油漆、汽车轮胎、办公用品等两个或三个以上的供应商的名字；要求写出特定采购项目的规范或为之设计标准，要求向有关供应商解释其投标不被授予合同的原因等等。

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重视解决实践问题的能力，一直是美国政府选拔采购官员的标准。相对于政府采购来说，私人企业采购人员有更多的灵活性。他们积累了大量的采购经验。许多采购学者都主张从私人企业招募采购官员。著名学者莱马和道布勒认为，雇佣、培训和保留有能力的采购人员，尤其是地方政府，是政府效率上升的主要障碍。采购主任、供应管理主任甚至采购代理人的行政任命制度，肯定是不能提高政府采购和物料管理职责的专业水平的。这些职位即使是任命有胜任能力的商业经理，如若在行政的影响下他们可能既无时间又无动力尽力而为。在70年代，虽然美国政府已采取了一些措施消除政治对地方政府采购的影响，但遗留问题仍不少：联邦政府民用项目采购者和高层管理者，甚至包括国防采购部的副秘书长，都是选举任命而不是政府经过考核任命的；国防部的一个人事弱点是把关键采购职位给了不够格的军事官员。这些做法在80年代后有所收敛，现在美国政府的许多采购官员都是通过教育、培训和实践培养出来的杰出的合格人才。同时，和私人企业的人才之争也是困扰美国公务员制的问题之一。政府部门能否招得来、留得住人才，关键是薪水和福利。当然，对于相当一部分人来说，工资并不是他们考虑的唯一因素，工作有没有挑战性，工作的具体环境以及晋升的前景都属考虑的范围。罗斯福总统的新政、二次世界大战、肯尼迪政府以及约翰逊政府伟大社会计划等，都把一大批出类拔萃的新人聚集到联邦政府的旗下。虽然佛比斯在《政府采购》中一再强调，为吸引有能力的人才出任政府采购官员，并使之保持廉洁，一定要以立法形式规定与私人企业不相上下的．"养廉工资"。而美国的整体形势是，1978年以来，政府雇员的薪水一直没有达到和私人企业比较后做相应的调整的水平，如今两者间的差别几近30％。

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二、政府采购官员的管理

    美国公务员制的一个重要目的就是量才录用，即根据教育程度、专门知识水平和业务经验多少来雇佣、考核、任命来自政府外的申请人；提拔和调动已服务于这一系统内的人员；将有能力的留下，不称职的解聘：以及把多余的该退休的人员免职。而随着对公务员道德问题的日益重视，专业知识和道德品质开始象鱼与熊掌一样，困扰着欲对政府雇员进行管理的美国政府。
    (一)政府采购官员中的FWA问题欺诈(Fraud)、浪费(Waste)和滥用(Abuse)职权(简称为FWA)在美国政府采购中一直不同程度地存在着。FWA概念一般可与受贿和腐败互换，它涉及违反正常和标准的行为。显然，FWA定义受价值判断的影响，其运用应尽可能根据环境确定。FWA的一般特征可概括为：(1)它是对公众信任的违反。(2)公共利益向私人利益转化。(3)误用权力和利用不能接受的指令。(4)不能履行法律、规章、条款或不能有效地约束行为。(5)故意或非故意地对公共资源错误使用或浪费。

    受凯恩斯主义的影响，美国历史上为扩大就业，稳定物价，刺激经济复苏和发展，大力兴建公共工程，政府采购支出急剧增大。从70年代开始，美国最初以为经济增长将会自动满足支出需要的希望破灭了，财政支出不断增长给经济增长带来的包袱日益沉重，支出膨胀、经济停滞使公众的注意力集中在政府采购过程的欺诈、浪费和滥用职权上。匹兹堡大学公共管理和政策教授哲罗姆认为，以下原因促使公众提高了对FWA的认识：")通货膨胀螺旋式上升。(2)指导政府商业的成本不断上升，导致对发送的商品和服务的数量和质量的抱怨同步上升。(3)有关采购官员的回扣、互相勾结和腐败频频曝光。(4)大量资源向军事部门转移，而其敏捷性和作战效率却值得怀疑。在1988年，里根总统也描述了美国政府采购内部和外部存在着的大量浪费和诈骗："无耻的承包商制定了五角大楼的法律，没有医德的医生制定了医疗计划，社会福利的骗子获得了他们根本没有权利得到的福利，贪污者用纳税人的钱填满了自己的腰包。"

公众对FWA的关注是引起政府信任危机的主要因素。美国早在1977年的民意测验显示，对政府的信任度从50年代后期的80％下降到了1976年的33％。3／4的人认为太多权力集中在太少人的手中，联邦官员一般不值得依赖。

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(二)采购官员的道德问题

    道德行为中的利益冲突是美国政府采购中不断出现的问题。所谓利益冲突，是指公务员的社会关系、金钱往来或个人信念有可能会妨碍他(她)从公众利益出发，依照法律秉公办事。大凡政府工作人员的个人利益，特别是个人的经济利益，同他们的公共职责发生冲突的时候，美国联邦政府的法规便称这种情况为利益冲突。有些冲突不是故意的，在许多事例中没有予以报导，有些则是十分恶劣的行径，有意识地欺骗公众。这些采购官员的不适当行为的出现，破坏了政府的形象，或者败坏了公共采购代理公司在其委托人中的信誉，并导致公众对其更大的不信任。媒体不断挖掘出的一些政府采购官员利用职位为私人谋利的故事，严重地玷污了公众对他们的信任。

    利益冲突领域的具体表现很多。一种表现是自我交易。某市政府公共工程局计划要扩建下水道，该局的局长某直系亲属为政府采购官员，他可能会公私兼顾，借机决定将下水道延伸到局长已经买下并准备开发的某块空地。某州政府的社会服务部计划将一些项目承包给私人公司主持，该部负责的采购官员可能会卖个面子，顺水做人情将这些项目委托给某个老朋友公司经办。还有采购官员将政府的工程合同交由自己丈夫的公司承包等。施加影响是又一种利益冲突的表现形式。某采购官员仗着在官场资深日久，轻而易举地为自己选区内的一家公司弄得一份武器合同。

    还有一种表现形式是离职后的去向。脱离政府部门后受雇于私人企业的考虑很容易使政府采购官员将个人利益置于公众利益之上。由于薪水的差别，拥有相当丰富的专业知识的采购官员难免会对私人企业的高薪有些念头。比如，一位五角大楼的采购专家可能早早地打好自己的小算盘，准备日后跳槽到某家武器承包商那里谋职。于是，在与该公司打交道的时候，这位采购专家就可能在提供信息和签订合同等方面高抬贵手。离职后，当这位前任采购官员作为那家私人企业的代表到自己曾工作过的部门洽谈业务时，当年积累的知识、结交的关系都将使他的公司和老板受益匪浅。据统计，在1983年和1984年期间，辞去五角大楼职务的政府官员中有1／5以上的人投身各种国防承包商旗下。这些人干的还是他们的老本行，只是身份从监督这些项目的政府官员变为执行这些项目的管理人员而已。

    (三)FWA的治理

每一个政府都要面临着政府官员道德的挑战。对于政府采购中发生的采购官员的欺诈、浪费和滥用职权行为，从50年代开始，美国朝野上下就提出了见仁见智的治理方案。由于管理采购官员牵涉的面很广，首先就导致了对治理的着眼点的不同。--派主张着重正式的外界的制约机制，并以此引来确保政府采购官员的责任心。另一派推崇内在的罗盘，强调个人的主观感觉和判断，所谓对得起自己的良心，持这种观点的人相信，当官的都凭良心办事，政府就不会腐化变质了。很显然，这种讨论至今还是没有结论的。到底正式的、外界的制约机制能在多大程度上限制官员的行为呢?到底政府官员的良心，他们的内在罗盘能在多大程度上约束自己的行为呢?（上）

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借鉴美国政府采购官员选拔制 (下)
  
    虽然这种疑问一直存在于美国人民心中，但对政府采购官员中出现的FWA的治理基本上有以下三种主张：

    1．制度化的道德规范

    制度化的管理稳定而且比较不易更改。道德规范是对可以接受的行为进行解释、说明的一种系统的努力。政府官员的道德规范具有几个作用。第一，它是政府官员该做什么不该做什么的指南。第二，它可以提高官员管理行为的道德水平，树立公众对政府的信心。第三，它又可以作为政府的决策者在研究如何处理利益冲突时的参照标准。1978年，美国国会通过了政府道德法案。卡特总统在签署该法案时表示，这个法案将进一步有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府。美国政府道德办公室颁布的1993年2月3日生效的美国行政部门工作人员的道德行为准则总纲中，规定的公务员的基本义务是：执行公务是受公众的委托，所以政府工作人员都对美国政府和公民负有责任，要忠于宪法、法律和道德原则并将其置于个人利益之上。

    公务员的道德规范对政府采购官员中出现的FWA行为起了很大的限制作用。政府和企业是根本不同的两种组织。企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自纳税人。企业领导者的行为动机是获得利润，企业的动力通常来自竞争．而在政府部门，对公平、管理责任、民主、诚实正直的需求及许多法律和形式上的限制，使政府雇员面临着不同于私人企业雇员的激励，对政府雇员的道德规范就变得十分必要。比如，美国政界有一种广为人知的现象，叫做"旋转门"现象，指的是政府官员刚跨出权力和影响的门槛，离开政府，又立即摇身一变，或受雇私人企业，或充当院外游说人士，跨进新门槛，凭借任职政府期间编织的关系网，找老同学、老部下打通关节，为新的主人，也为自己谋取利益。在公职人员离职后的就业，也就是在后就业方面，1978年的政府道德法案要求曾在政府行政部门任职的前雇员不得代表任何人，就该雇员离职前介入过的任何事务，与以前任职过的政府部门交涉。1989年和1991年的道德改革法案及克林顿政府都对后就业有新的规定。

    然而，对道德问题的调查总是旷日持久。实施道德规范的代价总是太大，而且道德规范本身漏洞极多，道高一尺，魔高一丈，美国政府采购官员在腐败上不断出新招。何况，法律和规章永远也不可能把一个有道德的人所应该做的事一件不漏地讲述得一清二楚。法律和规章只能设定行为的最低标准，而行为上可能的差异是数不胜数的，根本不可能靠一纸条文来描述和查禁。所以，尽管美国政府为其官员制定了不少道德规范，但是整个体制的过程却是错综复杂的，而从规范的制定到规范的实施更是一条漫长而艰巨的道路。于是，又有不少采购学者和公共财政管理方面的学者提出了另一个借鉴私人企业的治理方案--内部控制制度。

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2．内部控制制度

    哲罗姆认为，每一个大小不同的组织，无论是盈利的还是非盈利的，内部控制制度都是必要的。美国90年代初曾进行过一项民意测验，该测验结果认为，不诚实的美国人从1961年的12％上升到了31％，另有40％的人随形势的变化而不诚实，即其减实与不诚实由形势是否能提供最大限度的惩罚决定。对美国政府官员道德问题根源的讨论，有一种答案着眼于制动力，即防止政府官员往不道德的泥坑里掉的力量，也就是指从事不道德行为的阻碍力。正如一位美国学者所称。当官的还会考虑因这种不道德的行为暴露而被抓被罚的可能性的大小，这位学者提出了这么一个公式，即如果贪污腐化的收益减去被抓以后的处罚的机率乘上抓获以后的处罚的和大于一尘不染、两袖清风的收益[贪污所得-(机率×处罚)>做个正人君子的收益]，那么这个当官的就多半会铤而走险，不做清官做贪官。采购部门和政府采购代理公司的内部控制制度为政府采购官员的不道德行为提供了制动力。有些组织，尤其是非赢利的政府组织讨厌实行内部控制，因为领导者相信信任和同事间的友谊。然而，建立内部控制制度能使诚实之人保持诚实。虽然假设雇员是诚实的可能恰当，但让内部控制的弱点诱惑每个人走向不诚实却是不公平的。责任固定和减少诱惑的有效的内部控制，能避免程序松散，使职员免遭不诚实的嫌疑。许多人由于将其组织建立在信任的基础上而被人诈骗的事例屡见不鲜，个人环境，如家庭疾病、赌债等确实在以不同方式变化，它可能会胜过信任和友谊。将这种危险控制在最小范围内，唯一的办法就是加强内部控制，使决策的制定公开化，以及通过一个行为准则规范政府和承包者的行为。

    控制是指用来提高组织机构工作成效的各种合理制度。对支出管理而言，控制是在追求稳定目标的同时，使确定目标、配置资源及经济而有效地利用资源等工作得以实现的程序。这些职能应负责地加以履行。在一个机构中，控制可有外部与内部之分。内部控制是指属于机构组织结构本身的组成部分，因而服从于其决定和处理问题权限的控制，它主要注重人事管理，以及自己独有因而也必须由自己确定的特殊领域的管理。内部控制的两个基本要素为行政控制和会计控制。内部行政控制包括坚持管理达到组织目标的程序和记录。比如，当一个特殊的责任中心发生劣质工作时，使用内部控制管理能更好地评价个人的表现．以提高效率。会计控制指程序、记录和报告．它们是为保护资产和提高财务会计记录和报告的可信性而设计的。它们能确保组织的管理，即支出经过适当授权，并与法律和规章相适应。从长期看，有效的内部控制是减少政府采购官员FWA的最有效的手段。得力的内部控制制度将有助于确保资源根据法律、规章和政策使用，也有利于可靠资料的产生，这些资料在报告中的适当披露，可减少FWA的发生以及由此带来的损失。内部控制的一般要求为：(1)有胜任能力的职员，他们由专门的部门提供考核，有效监督并进行技术培训。(2)适当和有效的职务分离，如分开资产看管和会计活动，记录和运转责任分开等。(3)恰当的授权程序。(4)合适的文件和记录。(5)资产记录并形成实物控制，确保资产安全，免受偷盗、火灾和其它损害。(6)独立的稽核检查。

    美国住房和城市发展部(HUD)建立了优先的内部控制系统。80年代以来，由于监督不力，忽视了对控制制度的评价和及时实行，FWA还是广泛存在着，这表明没有制度是自我实现的，内部控制制度设计好后，还要加强其管理，以保证它的实行，并在实践中接受信息反馈，调整和完善它。商品和服务采购的道德行为不但应在一个正式的书面政策中表达出来，还应使之成为采购组织的一个贯穿始终的目标，政策和制度制定者应向所有采购官员灌输这些行为的重要性。

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3．其他方案

    政府采购官员的欺诈、浪费和滥用职权十分复杂，仅仅靠单方面的力量是难以进行有效治理的。长期以来，美国在制约政府官员行为方面，除了载入宪法的基本原则，政治文化、宗教界、新闻界、学术界都起了一定的作用。

    一些学者认为，在选拔政府采购官员时，除了要考虑其专业水准外，还要着重考虑他们的道德品质。在采购中，法律规章虽然是一种有效的防止FWA的手段，但诚实的品质不失为更好的预防。哲罗姆认为，清除和减少政府采购官员FWA的最大努力已致力于强化内部控制制度，它包括更加注意内部审计和更加注意预防FWA的内部控制的弱点评估，但更长远的方法应是改变内在化的准则和公共采购官员的哲学。

    美国著名的公共行政学教授、道德问题专家杰拉尔德．凯登博士，针对美国的官僚机构滥用公众的信任作了精辟的分析。凯登博士为如何制约政府官员的行为提出了一些有益的建议：第一，要树立起这么一种社会风尚，使政治家、政府官员、政党工作人员不但自身公正诚实，而且对任何形式的不道德行为都能够嗤之以鼻，领导人更应以身作则。第二，政治魄力要依靠公众对不道德行为的不宽容，靠捍卫廉政的警觉来推动。第三，在抵制腐蚀的斗争中，执法部门首当其冲。这些部门的官员每天和私人企业打交道，经手大量金钱，还要处理非法的财物，面临的诱惑最大，最容易被拖下水。此外，政府官员是不是遵纪守法又和执法部门是不是秉公办事密切相关，如果执法部门能够站得稳、定得住，政府各部门公职人员就不敢胆大妄为，廉政就有希望。第四，公职人员的报酬应该有助于减少贪污腐化对他们的引诱力，能够维持与他们的社会地位相当的生活水平。第五，要建立有效的防患措施，保护政府内部知情人士对不法行为的揭发，以免“家丑不可外扬”而变．成官官相护。凯登的分析和建议虽是针对美国的所有政府雇员的，但对政府采购官员FWA的制约和限制也是切实可行的。

    英国贵族阿克顿1887年写下的“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”名言。不只美国人民，世界人民都已是耳熟能详了。如果人们承认是权力导致腐败的话，由于当官就一定有权，那么政府采购官员的腐败就是无法消灭的。然而，无法消灭并不代表不能制约和无法管理。美国对政府采购官员的选拔和管理，有经典的法律和制度，有可取的程序和规则，这对于我国正在推向全国的政府采购制度是有借鉴意义的。（罗良文  余 英）

bidboy

即如果贪污腐化的收益减去被抓以后的处罚的机率乘上抓获以后的处罚的和大于一尘不染、两袖清风的收益[贪污所得-(机率×处罚)>做个正人君子的收益]，那么这个当官的就多半会铤而走险，不做清官做贪官。
根据这一理论，官员的工资应该和其管理资金金额挂钩，管理的资金金额越大其工资应该越高。

willzhao

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bidboy 的跟贴抓住了一个要害问题。的确，看来，原文章的作者是“高薪养廉”观点的主张者。但是，文章里面也写出了实际情况：美国政府采购官员的实际薪金水平仍然低 30％。


这说明了，除了一些小国（如新加坡等等），很多大国也不能完全做到“高薪养廉”；而是结合法律法规以及和种种制度来做到，尽可能减少官员“寻租”（腐败）问题的。

为什么？作者没有说。

依我看，主要原因恐怕在于：

第一，政府不可能承受更高的成本支出；

第二，美国的纳税人不会答应，随随便便借口“高薪养廉”而让官员高工资；

第三，各种规定，各种制约制度，也会使得不会有美国政府采购部门会“下个文件”，给自己或者下属官员长工资。