(ZT) 中国政府采购正在走向迷途

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中国政府采购正在走向迷途(2005.09.30)


    我国政府采购制度从上世纪90年代开始实行以来，尽管有诸多佳绩，但却面临着供应效率低下、腐败现象增多、发展前景模糊等问题。作为当年《政府采购法》起草工作参与人之一、清华大学教授和博士生导师于安指出，中国政府采购面临着五大迷茫，正在走向迷途。


　　迷茫一：节约资金成了政府采购的唯一目标  

　　于安告诉记者，很长时间以来，许多政府采购人和行政监管部门，多把节约财政资金作为政府采购的首要目标，甚至是唯一目标。往往在评标中将价格低廉作为主要标准，并将资金节约率作为评价业绩的主要指标，似乎实行政府采购制度的目的就是为了省下一些财政资金。

　　他指出，这些认识是对政府采购制度及其宗旨的误解。他说，《政府采购法》规定其宗旨是，“提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”。提高采购资金的使用效益的含义，是统一公共效益和商业效益，不局限于商业性的经济效益。财政资金花销是否值得，是看购置物品和服务与实现政府职能的比率关系是否合理，《政府采购法》从未规定节约资金是实行政府采购的唯一、甚至主要的宗旨。他说，对政府采购宗旨的这种误解带来了两方面后果。一是，因注重资金节省忽视了供应效率；二是，购置结果不符合真实需求，贻误了政府职能的有效实现。

　　于安认为，政府机关首先需要重新理解府采购制度的宗旨，树立服务于提高政府职能实现效率的正确观念。其次，调整评标标准的设置、采购工作绩效评价体系等规定，以公共效益与商业效益相统一为原则。


　　迷茫二：集中采购机构落地无根、分散混乱

　　于安说，《政府采购法》实施三年来，仍有部分地区政府拒绝设立集中采购机构，而是委托营利性社会中介机构操作。即使设有集中采购机构的地方，集中采购机构的设置和管理体制也存在诸多混乱现象，难以保障在全国范围内对该机构的监管。



　　他分析说，集中采购机构和集中采购工作是我国政府采购的基石。不设立集中采购机构的行为，明显违反了《政府采购法》的规定，还可能使规模采购的收益流入营利性组织之手。

　　第二种现象是由于《政府采购法》的立法解释延迟和执法误解造成的。他告诉记者，《政府采购法》60条规定“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”，对于采购代理机构的正确理解应是指社会中介机构，而非集中采购机构。他说，集中采购机构是由政府设立的公共事业单位，而在中国的行政体制下，不建立行政隶属关系的行政机关与公共事业单位之间根本就不能形成有效的监管。所以，才出现了各地集中采购机构的主管部门不统一的现状，这样非常不利于形成全国管理集中采购机构的统一体制，也无法推动全国集中采购机构工作的统一进行。

　　于安建议，政府应当通过法律解释或者国务院文件统一规定各级人民政府设立的集中采购机构的主管部门，并建立行政隶属关系。


    迷茫三：高权威的综合监管协调机构缺位

    于安认为，政府采购监管机构在财政部门中地位不高，削弱了政府采购综合监管职能的有效性和及时性，影响了对供应商权益保护的程度。

   他告诉记者，财政部门承担了管理国家财政收支的重要职能，全面管理一个巨大的政府采购市场可能会使其不堪重负、难以给予特别重视。更何况财政部门与采购人（政府机关）行政层级平行，缺乏行政管理的权威性，难以有效统筹协调平行机关采购工作进行综合监管。尤其是，我国行政权威主要来源于行政层级，单纯地依*法规、规则，难以形成约束机制。

    因此，他说，为加强国家对政府采购市场的有效管理，监督采购人的采购行为，保护供应商的合法权益，应该效仿证券、银行、保险管理办法，建立一个超脱于各个政府部门之上的政府采购监管委员会，作为各级人民政府的直属机构。其主要职能就定为管理政府采购市场，监督采购人与供应商的采购行为，给整个市场提供统一的规则，处理采购人、供应商、集中采购机构之间的各种纠纷与投诉，维持正常的政府采购市场秩序。

    迷茫四：政府采购的路越走越窄

    于安说，不少集中采购机构反映，当前政府采购的路子越走越窄。他认为，这是人们对政府采购制度范畴认识的局限性造成的。他说，现在的政府采购工作基本集中在货物采购方面，对工程采购和服务采购涉之甚少。实际上，工程采购是政府采购所占资金最多的部分，但由于历史原因，工程采购早已集中到发展和改革委员会管理，而没有纳入集中采购机构操作和管理，当然就减少了政府采购的范畴。

　此外，在服务采购方面，采购人和集中采购机构只将服务采购看成购买车险等事宜。于安认为，这种看法过于狭隘和近视了。他说，《政府采购法》为服务的定义是“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，这是一个无限概括的表述。至于具体的种类，应当根据客观需求和政府采购规则的特征来决定。他认为，服务采购的范围非常广泛。就目前政府的需求而言，可以根据行政职能改革的进程，考虑政府职能向市场和社会的对外承包，例如城市规划、园林建设、城市垃圾处理以及国有企业经营权和公共事业管理权的对外承包。另外，还可结合我国经济增长方式的转变，将自主技术创新作为政府采购的对象，由政府出资购买科学研究成果和技术创新成果。



   于安还说，政府采购除了对货物、服务、工程进行采购外，还能发挥公共政策功能，这一功能才是政府采购的长期目标。他解释说，原来制定法律时，大家对政府采购在我国的公共政策功能认识不到位、规定不充分，在应用领域只写了保护环境、区域发展和促进中小企业发展等内容。但是，最近从建设节约型社会、制定“十一五规划”和自主技术创新实现经济增长方式转变等方面，政府采购正发挥着越来越强大的作用。这些认识和尝试，可能会促使我国政府采购的作用发生一个根本性转变，发展出独特的中国型政府采购制度。



    迷茫五：政府采购合同是民事合同

    于安说，目前虽然关于政府采购的争议案件很多，但是法院的判决少、检察院的起诉少、政府对投诉的处理也少，致使当事人的合法权益不能得到有效保障，政府采购市场秩序难以得到有效维持，症结就在于对政府采购合同的性质有分歧。

    他说，这一分歧是关于政府采购合同到底为民事合同还是行政合同之争。当初在《政府采购法》的立法过程中，政府采购合同的法律定性曾引起争论，最后《政府采购法》规定适用合同法。这一定性带来了不少问题，一些行政领导干部出于私利违法干预政府采购，检察机关和审判机关很少从公共利益角度关注政府采购案件。于安认为，政府采购是政府利用市场提高采购资金使用效益的一个手段，政府采购合同涉及到公共利益、公共义务，理应具有行政性与民事性的双重属性，为民事权利和公共利益提供保护。

    于安还告诉记者，政府采购合同民事性，还对保护国内供应商利益非常不利。据他介绍，美国政府采购规则中有一项专门针对政府合同的特殊规则，允许政府出于政府利益的考虑终止合同，供应商则可获得相应补偿。而这一规则在欧洲大陆国家早有规定，都表明了政府采购合同是行政合同。如果在加入WTO《政府采购协议》后，我国政府采购立法不作出相应的改变，不但不利于保护我国的公共利益，而且对我国供应商在国际市场上的法律待遇也有失公正，不利于他们参与国际竞争。