弱化资质管理应与加强从业队伍建设相协调

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弱化资质管理应与加强从业队伍建设相协调

■   张志军

　　国务院新一届政府成立以来，大力推进行政审批制度改革，推进简政放权和政府职能转变，各级政府和有关部门也不断创新公共服务提供方式，推出一系列涉及公共采购领域的“放、管、服”举措。在这一背景下，科技项目招标代理资质、通信工程招标代理资质、机电产品国际招标代理资质、政府采购代理资质审批等相继放开，公共采购领域的改革走向深水区。

　　近日，国务院决定取消招标师、物业管理师、市场管理员等47个职业资格许可和认定事项。目前，我国职业资格分为准入类和水平评价类两类。根据现行管理制度，一般情况下，准入类职业资格与机构资质挂钩。即新设立机构申请某项资质，或原有机构申请资质升级，必须满足“具备一定数量的取得相应职业资格的人员”方面的要求，否则无法获批。而水平评价类职业资格则只代表通过相应考试后持证者具有某方面的职业水平和能力，大多不与机构资质挂钩。

　　本次取消的招标师职业资格，属于市场准入类职业资格。被取消后，招标师是否重新降为水平评价类职业资格，还是从此寿终正寝，退出“江湖”？这一话题引发了热议。笔者归纳了一下，主要呈现两种截然不同的观点：

　　第一种观点认为招标师应该彻底退出市场。持这一观点的人士认为，招标采购活动是一种市场交易行为，从业人员业务素质如何，应该发挥市场竞争机制的优胜劣汰作用，交由市场去评价和认定，政府不应设置职业水平评价制度。

　　第二种观点认为应保留招标师职业水平评价制度。持这一观点的人士认为，招标采购活动具有一定的技术属性、经济属性和法律属性，对从业人员的要求相对较高。特别是使用公共资金的采购项目或涉及公共利益、公共安全的大型基础设施和公用事业项目，如降低从业队伍要求，容易对社会公共利益造成损害。

　　笔者比较倾向第二种观点。诚然，取消不必要的职业资格许可和认定事项，确实能起到降低制度性 交易成本的效果，能为大中专毕业生就业、创业提供便利，也可以为去产能企业的相关人员转岗创造条件。但是，公共采购与私人采购存在较大差异，如对采购从业队伍放任不管，纯粹交由市场机制决定，不利于保障社会公共利益和采购资金的使用效益，还有可能对政府公信力带来负面影响。

　　首先，公共采购与私人采购的资金性质差异较大。私人采购使用的是采购人的自有资金，其资金使用效益理应由自己承担；公共采购使用的是公有资金，往往来自于政府的税收或非税收入。纳税人将公共资金委托给政府后，交由政府统一管理和使用，形成委托-代理关系。根据委托-代理理论，采购人只是纳税人-政府-财政部门-采购单位这些层层委托-代理关系中的一环，而非采购资金的所有人，对采购资金的使用效益并不那么关注。在实践中，“花纳税人的钱为社会公众办事”的采购人，往往容易倾向于关注采购货物、工程或服务的舒适性、奢华性等方面的功能，缺乏“节俭办事”的源动力，需要通过相应机制加以约束和规制。根据西方发达国家的经验，将采购活动交由职业采购人员组织实施，是一种发展趋势，甚至在可期的未来建立一支专业化、职业化的政府采购合同官队伍，也是应有之义。

　　其次，二者采购目的差异较大。私人采购只是为了满足个人在消费和生产方面的需求；而公共采购则是为了满足政府机构的日常运转，或为社会公众提供公共服务。因此，公共采购往往关系到社会公共利益、公众安全甚至国家安全，不能仅仅考虑采购资金的使用效益，有时甚至可能为了兼顾节能环保、扶持民族地区、促进中小企业发展等宏观调控目标，需要暂时牺牲单个特定采购项目的资金使用效益。仅凭市场机制的自动调节往往难以实现这些特定功能，而是需要从业人员具有较高的专业素养，在实践中根据项目具体特点灵活把握。

　　最后，项目性质差异较大。一般情况下，私人采购的目标较为单一，只需满足一种或几种特定的要求即可；而公共采购的目标相对比较复杂。公众的广泛性和公众需求的多样性，决定了衡量公共事务管理和服务有诸多标准，公共采购活动必须在这些不同要求和标准之间进行取舍，在各个采购原则之间找到最佳的平衡点，以便采用最适合的采购工具、采购方式开展相应采购活动。举个简单的例子，在《政府采购法》及其配套规章制度中，规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购和竞争性磋商等6种不同的采购方式，各种采购方式又有不同的适用情形和程序要求。针对一个特定的采购项目而言，如何采用适合该项目特点的采购方式，如何选择合适的评审方法，如何设置各项评审因素的评价标准和权重，需要掌握技术、经济、管理和法律等诸多门类的相关知识。如果没有经过系统的职业素质、专业能力、职业行为和职业责任培训，从业人员很难适应复杂工作的要求。

　　诚然，文凭不等同于水平，证书不等同于能力。但是，目前我国公共采购领域自律约束和监督机制尚不健全，公共采购专业化、职业化队伍尚未建立，加强采购从业队伍的建设和管理，既是现实需要，也符合国际的通行做法。

　　综上所述，笔者认为，弱化资质管理应与加强从业队伍建设相协调。现阶段，在弱化代理机构资质审批管理的同时，应加强公共采购从业队伍建设，健全和完善从业队伍教育、培训、考核和退出机制，提高从业队伍业务素质和工作责任，同时赋予从业人员相应权利，落实法律责任，以提高招标采购活动质量和功效，进而提高公共资金的使用效益。

（作者单位：上海百通项目管理咨询有限公司）

本文来源：中国政府采购报第580期第4版