政府采购方式的应用分析

烟雨朦

　　一、政府采购方式内容及特点

　　《政府采购法》第二十六条规定，政府采购采用以下方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

　　公平竞争是政府采购为各供应商提供的商业平台，就政府采购非招标方式而言，竞争性谈判采购要求参与采购活动的有效供应商不少于三家；谈判条件不得有歧视性条款；公平对待所有参加谈判的供应商及供应商的资质条件审查应严格且统一，确保竞争公平。邀请招标的供应商数量的选择也不少于三家，且只允许供应商报出不得更改的报价。单一来源采购方式的选择应依据采购项目的技术、工艺或专利权保护、首次制造等原因，货物和服务只能由特定的供应商制造或提供，且不存在任何其他合理的选择或替代的情况，或是在原有项目基础上添购，添购金额不高于原项目合同总价的10%.询价采购仅适用于采购现成的而非按采购人要求的特定规格特别制造或提供的标准化货物，货源丰富且价格变化弹性不大的采购项目。

　　目前，在实际工作中，还采用了定点采购、协议供货等其他方式。

　　定点采购通常是指集中采购机构通过规范的程序，采用招标投标方式，综合考虑价格、质量和服务等因素，择优确定一家或几家定点供应商，并同定点供应商签订定点采购协议，由定点供应商根据协议在定点期限内提供货物和服务。其与其他采购不同之处在于具有一次性采购，分批、分次长期地接受劳务服务“或”货物供应“的特点。

　　协议供货作为一种采购方式，在西方发达国家有比较长的历史。大宗标准化商品的采购者和供应商通过长期商业往来，形成了比较可靠的商业信用的基础，采购者同意和供应商通过协议，达成长期供货合同，为此建立了此种采购方式。在供货合同中，规定了商品的品种、规格、数量、供货期限、付款方式、索赔等条款。其特点主要有四：一是采购商品一般是大宗的、相对标准化的，如初级产品、办公用品、标准耗材等，因为其价格浮动不大，品种规格相对单一，容易清算。二是建立在商业诚信的基础上。为避免商业欺诈，一般协议供货的供应商多为早有雄厚实力和良好商业信誉的大公司、大企业。三是采购合同一般也是标准化合同，其主要条款基本不变，只是采购商品的具体指标略有变化，可以反复使用。四是采购者和供应商可能是一对一地进行协议供货采购，也可能是一对多、多对多地采购，以形成规模效应、节约成本。它与定点采购相比，更具有适用范围广、选择品种多、价格调整合理等优势。

　　二、政府采购方式在各领域中的选择应用

　　（一）货物类采购的特点及可选方式

　　《政府采购法》所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

　　此类项目采购模式应以集中采购为主，采购方式应以公开招标为主。另外，对于国务院各部委、各直属机构及其各级行政事业单位小批量（合同总金额不足40万元）采购急需的计算机、打印机、传真机、桌面多功能一体机、投影机和复印机等，还可采用协议供货的方式。除采购中心另行组织批量采购外，均应在协议供货范围内进行采购，不得采购协议供货范围外的非中标机型。

　　（二）工程类采购的特点及可选方式

　　《政府采购法》所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

　　工程类项目采购方式应以公开招标为主，其中的材料和设备采购由于产品的繁杂性、技术的复杂性、设计的不充分性、价格的多样性、时间的不确定性等因素，适宜选择竞争性谈判的采购方式。

　　目前我国各工程类项目建设招投标普遍采用的是“综合评估法”，即“综合评分法”，但其中存在一定的缺陷，其授予评标人员的权力过大人为因素干扰中标结果，造成招标投标中的不正当交易和腐败现象比较严重。因此对于大多数通用技术、性能标准没有特殊要求的建设工程项目，应采用“经评审的最低投标价法”，并逐步过渡到“最低评标价法”，以便与国际接轨，并进一步完善我国的招标投标活动。

　　（三）服务类采购的特点及可选方式

　　《政府采购法》所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。按照政府采购目录分类，采购人采购的服务应包括印刷出版、专业咨询及工程监理以及工程设计、信息技术及信息管理软件的开发设计、维修、保险、租赁、交通工具的维护保障、会议、培训、牧业管理和其他服务等各类服务项目。

　　目前服务类采购主要集中在为政府提供公共服务及政府机关的公务消费上，其中主要是会议、会务接待及公务用车保障服务，其他服务类项目还未涉及，采购的范围还很窄。

　　由于服务类采购项目属于第三产业，而第三产业的范围很宽，采购对象具有多样性、地域性、抽象性以及周期长等特点，涉及的采购内容非常复杂，其政府采购的可选方式也是多样化的。除公开招标外，还有如目前在大连市实行的印刷、车辆的维修、加油等招标投标定点采购。近年来，中央和地方各级政府制定的集中采购目录中都对服务类采购项目做出了规定，但无论是形式上还是内容上都不尽相同，实践中多数政府服务类采购项目如会议、公务接待、设计咨询、信息服务等很多由预算单位自行分散采购，这类采购项目还需要逐步规范。

　　三、目前采购方式应用中存在的问题及其原因

　　在实际操作中，有些地方集中采购机构、采购代理机构，甚至有些政府采购监督管理部门在政府采购方式的应用上都或多或少存在着不规范的地方，损害国家利益和公共利益的现象时有发生，影响了政府采购事业的发展。总结政府采购方式应用上存在的问题，具体有以下几点：

　　一是采购方式应用界定不清。有些地方忽视了采购项目的特殊性和各种采购方式的适用范围和情形，忽视了集中采购的规模，造成采用公开招标方式项目少、其他方式项目多，集中采购项目少、分散采购项目多。

　　二是规避公开招标。公开招标作为政府采购的首选方式，采购人不得以各种方式回避执行。但在实际中，有的地方采购人受小集团利益或其他因素驱动，将达到数额标准的采购项目化整为零或以时间紧、任务急为借口，改为其他采购方式，回避公开采购。

　　三是采购方式变更不规范。有些采购人对采购方式变更随意性大，对采购目录中达到公开招标数额标准的项目自行变更为其他方式，既不执行《政府采购法》的有关规定，也不履行审批手续；有的监管部门在审批变更手续时也不能严格把关。

　　四是采购方式混用。有的采购人在某一采购项目中明明是采用公开招标方式，但在招标公告发布后又向供应商发放邀请函；有的采用邀请招标方式，但在评标时又就某一项内容与投标供应商进行谈判；还有的在招标中进行几次报价。

　　针对政府采购方式应用中存在的问题，究其原因，主要是管理体制不健全，增加了管理难度；采购人员概念模糊，对法律法规不熟悉；执法观念淡薄，缺乏有力的处罚措施。预算单位怕麻烦、图省事，不按规定程序操作，等等。

　　四、解决应用中存在问题的对策分析

　　政府采购制度的优越性最终是要通过范围和规模来体现的，范围越广，规模越大，政府采购在加强支出管理、节约财政资金、从源头上治理腐败以及支持国内企业发展、保护民族产业等方面的作用就越大，效果就越明显。从这个意义上来说，认真分析、研究各领域项目政府采购的现状，探索各类项目政府采购对策，是我们在拓宽政府采购领域、扩大政府采购规模方面必须要解决的问题。

　　（一）严格掌握各采购方式适用的范围和情形

　　政府采购要首选公开招标采购方式，不能把该方式与其他采购方式等同起来。政府采购监督管理部门在审批公开招标以外其他采购方式以及未达到公开招标数额标准的，在采用其他采购方式时，必须认真把关，严格按照《政府采购法》规定要求确定相应的采购方式。

　　（二）规范各类采购的操作行为，正确应用各种采购方式

　　在每个方式的应用上，既要考虑项目的数额，也要考虑具体项目的特殊性，更要考虑各种方式的适用范围和情形，要严格按照《政府采购法》规定的程序，规范操作，决不能简化程序，更不能将两种或两种以上方式混用，影响公开、公平、公正和有序竞争原则的体现。

　　（三）严格监管，保证政府采购事业健康发展

　　各级政府采购监督管理部门要加强对政府采购工作尤其是采购范围、采购方式和采购程序执行情况的监督检查。同时切实履行监督管理职能，制定严格的管理制度和管理措施，进一步明确在什么情况下可以申请公开招标以外的其他采购方式，避免审批中的随意性，从而使政府采购工作走向规范化、法制化轨道。

　　（四）对于相同或相近的项目实施合并采购

　　一方面，可对采购项目实行纵向合并，对不同的采购项目，如产品的类别、性质、功能等基本相同或相近，应尽量进行合并。另一方面，对可采购项目实行横向合并，在集中采购的实务操作中，打破单位、行业甚至地域的限制，实现同类采购项目跨单位、跨行业、跨地域合并，更大程度地提高集中采购的规模。

　　（五）零星的货物类项目及服务类项目推行协议供货或定点采购

　　对车辆维修、保险、加油等车辆消耗性项目，零星急需的计算机、桌面多功能一体机等办公设备，空气调节器，办公用纸等采购项目可积极推行协议供货，条件尚不成熟的实行定点采购，协议和定点供应商的确定要通过公开招标方式进行，招标结束后要签订中长期的采购协议，明确采购双方的权利义务， 从而把零散的、潜在的和不确定的项目集中起来，扩大采购规模，体现规模效益，同时也应防止化整为零或以其他方式规避公开招标。

作者：王华民