解析:如何正确选择政府采购方式

Iyouzi

　　《政府采购法》规定的采购方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源以及国务院政府采购监督管理部门认定的其它方式。在政府采购实践中，选择一个正确的采购方式不仅决定着采购活动能否正常实施，甚至决定着采购活动的成败。

　　笔者曾经遇到过这样一个案例：某单位拟采购一批计算机设备，包括12台品牌台式机及4台液晶显示器，预算金额为12万元，采购单位在采购方案指定了台式机及液晶显示器的具体品牌、配置参数。该项目采购方案经报政府采购管理机构审批后，管理机构将该项目下达给政府采购中心，并规定必须采用竞争性谈判方式采购。政府采购中心对该项目进行了审查、论证，发现该项目已经明确指定了设备的品牌、配置参数，且规格标准、统一，属于标准产品。经对市场进行调查，这批计算机及显示器的货源充足且其价格在一个时期内没有变化。综合分析后，认为符合《政府采购法》第三十二条关于询价采购方式适用的情形，即“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化小的政府采购项目”，且预算金额不太，适宜于采用询价方式采购。政府采购中心即向管理机构提出报告，建议将采购方式改为询价方式，但管理机构以项目金额太大为由，坚持要按竞争性谈判方式，不同意政府采购中心变更采购方式的建议。政府采购中心在无奈的情况下，按竞争性谈判方式实施采购，编制了竞争性谈判文件，发布了采购信息，并向相关供应商发出了谈判邀请。但是，截止递交谈判响应文件时间及谈判时间，只有两家供应商响应，经报管理机构，管理机构认为响应的供应商不足三家，不符合有关规定，要求终止本次谈判活动，政府采购中心因此只得宣布本次谈判作废。随后，政府采购中心又按规定程序组织了第二次谈判采购，邀请了更多的供应商，但结果是响应的供应商仍然不足三家，谈判又一次以失败而告终。

　　事后，政府采购中心经过分析，并同相关供应商进行了沟通，供应商不积极响应谈判的原因主要是因为该项目太小，利润空间不大，而供应商因为参加谈判的成本太高，不愿意参与。据测算，本项目预算金额为12万元，按照当时的市场行情，品牌计算机、显示器的价格比较透明，一台品牌计算机和一台液晶显示器从总经销到分销代理商之间的差价大约在200元左右，对全部项目，总经销给分销代理商总的让利差价大约在3,000元左右。也就是说，在正常情况下，成交的供应商取得的利润应该在3,000元左右。有一家实力相当不错的供应商告诉笔者，他们经过核算，参加谈判的直接成本要在2,000元左右，主要包括制作谈判响应文件的费用（谈判响应文件要求为一式五份，每份工本费在200多元左右），参加谈判时须有法定代表人或法人委托人、技术负责人、商务负责人参加，外地供应商参加谈判需支出车辆往返通行费、人员差旅费近1,000元。若项目能成交，利润只有1,000元左右，如不能成交，这2,000元左右的谈判费用也少不了，况且在谈判时还要交纳5%的谈判保证金。项目若成交了，能够获得1,000多元的利润，但还得先期垫付资金，合同款项要到项目验收合格后才能得到95%，其余5%要到保修期满（规定为一年）才能得到，也就是说，项目成交了也无利可图。因此，他们也是在无奈的情况下放弃了参与本项目的机会。而本地供应商因不是该项目所涉及产品的代理商，拿不到理想的优惠价格，尽管可以省去一部分差旅费，但还是因为成本高、利润小，不愿意参与本次采购活动。

　　从分析所得出的结论以及供应商反馈的信息来看，这个项目谈判失败的主要原因是采购方式选择不当，因本项目所包含的全部设备，采购单位已经指定了品牌，并规定了详细的技术参数，这些技术参数都是标准配置，并非生产厂家为采购单位特别制造，且当时的市场价格相对透明、稳定，变化幅度不大，其品牌、规格、技术参数统一，可以说是标准产品，采购单位只要求提供全新设备，不要求提供技术服务，整个项目没有多少技术含量，实际上只存在价格上的竞争，完全可以通过询价方式实施采购，在参与的供应商提交的报价中按照“符合采购需求、质量和服务相等、报价最低”的原则确定成交。这样一来，供应商在所取得的利润不变的情况下，参与采购活动的成本会大大降低，其积极性也会相应地提高。一些受到邀请但未参加本项目谈判的供应商在事后也告诉笔者，参与采购活动的成本是他们考虑的重要因素，如果经过测算，费用太大而利润空间太小的项目他们一般不会参加，这个项目如果按询价方式实施，他们也许会试一试的。

　　从这个案例中，我们应该考虑这样一些问题：一是确定采购方式的主体问题，即在采购活动中采购方式应该由谁确定，是管理机构还是采购人或采购代理机构，管理机构审批并决定、规定采购方式是否有法律依据？二是决定采购方式的依据和标准是什么，是依据采购预算金额大小确定还是要结合采购项目的具体情况并要考虑其它因素？笔者根据对《政府采购法》的理解并结合多年来的采购实践经验，认为要解决这些问题，需着重考虑以下几个方面：

　　一是采购管理机构应依法制定集中采购目录和采购限额标准，但不能直接确定或指定采购方式。政府采购目录决定政府采购的范围和内容，采购限额标准决定采购的方式。管理机构对采购方式的管理应采取宏观管理方法，即只规定公开招标的限额标准，在达到公开招标限额标准以上的项目，采购人或采购代理机构就必须按照公开招标方式实施采购，如果采购人或采购代理机构认为某一项目具有特殊性，不具备公开招标条件，或经公开招标未能成立在重新组织公开招标仍未成立的，要改变采购方式，就必须报管理机构批准。而在公开招标限额标准以下的项目，具体采取哪种方式，可由采购人或采购代理机构根据《政府采购法》规定的各种采购方式的适用情形自主决定，管理机构可以依法对采购人或采购代理机构选择采购方式及实施采购活动的行为实施监督，而没有必要对每个项目实行审批并规定具体的采购方式。实践证明，管理机构管的过多过死既无法律依据也不利于政府采购活动的正常实施，有百弊而无一利。

　　二是在依法确定采购方式时，还要考虑采购项目的具体情况以及采购机构的自身情况。

　　首先，确定采购方式，必须依照法律、法规的规定办理，因为任何人没有超越法律法规规定的特殊权限。

　　其次，还要结合采购项目的具体情况，具体问题具体对待，不能把采购项目的预算金额作为确定采购方式的唯一标准。在采购实践中，有的项目尽管预算金额较大，但数量较少，且属于标准产品，规格标准、统一，价格变化幅度不大，则不适宜于公开招标；或者说有的项目方案不细，技术复杂，没有办法计算出准确的价格，也不适宜于进行公开招标。而对于有些项目，尽管预算金额不大，但技术含量高，项目涉及内容多，价格变化幅度大，具备公开招标的条件，就应该采取公开招标方式。对于不具备公开招标条件而要采取非公开招标方式的项目，在选择其它采购方式时，更应该对项目进行具体分析，并按照有关规定，结合项目的具体情况，选择合适的采购方式。

　　再次，应该考虑自身的条件和能力。进行公开招标需要具备一定的条件和能力，比如说编制招标文件的能力、组织招标活动的能力、组织评标的能力等，编制招标文件的能力和组织评标的能力是招标必须具备的条件。而在有些采购单位、采购代理机构，人员较少，专业知识缺乏，连最起码的招标概念、法定程序都不知道，更不用说具有组织招标工作的相应能力了，要想进行公开招标采购是根本不可能的。

　　第四，一线上的采购人员在长期的采购实践中积累了一定经验，确定采购方式时，在遵守法律法规基本规定的前提下，通过对采购项目进行具体分析，根据平时积累的经验，并考虑相关因素，再选择合适的采购方式，不失为一种恰当的方法。而墨守成规、死搬硬套、照抄照搬不仅不利于采购项目的正常实施，对政府采购工作的健康发展也十分不利。