铁路改革方案搁浅 招标壁垒不破不立

紫丁香

　　来源：财新网-新世纪
　　
　　“两会”召开前夕，铁道部领导私下透露的一条消息让部里上上下下松了口气。“领导没有直接说，就是说铁路没有走到尽头，让大家安心工作，排除流言杂念的影响。”一位接近铁道部运输局的人士告诉财新记者。
　　
　　据上述人士透露，从2011年11月起，铁道部就从各部门抽调人员，研究铁路体制改革方案，“原本大家预计今年‘两会’后方案就会公布，但3月初领导表示铁路改革要等到明年，去年研究的铁道部并入交通部的大部制改革方案已搁浅，今年暂时不会有大动作。”
　　
　　一位去年参与铁路改革方案研究的人士也向财新记者确认了方案搁浅的消息。关于搁浅原因，他解释说，“今年不会有大动作，因为铁道部很难，安全事故的阴影还在，铁路目前负债较多，困难很大。”在他看来，“铁道部目前像病人在调理当中，肌体非常虚弱，大的手术受不了，必须非常小心翼翼。”
　　
　　上述参与方案研究的人士认为，铁路自身改革和铁路并入大交通部并非一回事，“并入交通部不一定涉及铁路自身改革，现在主要问题还是铁道部内部的问题”。
　　
　　去年盛光祖上任铁道部长之后，铁道部内部已意识到当前铁路体制存在严重弊端。据上海铁路局一位人士透露，盛光祖上任后，也提出一些新的思路，“去年原本要召开全路工作会议做部署，但随后发生了温州动车追尾事故。今年年初召开的铁路工作会议上，部领导还说要政企分开，但下一步如何确定地方路局的资产边界，招投标体制如何改革，怎样建立市场化的清算制度等，能走到哪一步还不好说。”
　　
　　招标壁垒不破不立
　　
　　在当前招投标体制下，由“点装”造成的高额采购现象成为困扰整个铁路市场良性发展的一大痼疾。所谓“点装”，是指铁道部或其主管官员指定某家企业为特定产品的供应商。“‘点装’一般都是企业在部里有关系，国内有市场，和国外公司有技术合作。”一位铁路装备制造业业内人士总结说。
　　
　　据他介绍，铁道部推出铁路产品认证制度的初衷是为了控制铁路设备产品质量，但实际运作中，产品认证却抬高了整个市场的准入门槛，成为保护先期进入者的壁垒，其中有很多凭借关系实现垄断的供应商。
　　
　　上述接近铁道部运输局的人士表示，产品质量涉及行车安全，任何一个铁路产品的认证过程都很漫长，“中铁产品中心的认证是进入铁路市场的资格证书，只有经过认证之后供应商才有资格去参与铁道部的项目招标”。
　　
　　虽然中铁产品认证中心的技术要求相对公开，但并非产品达到技术标准就能申请认证，能否获得认证很大程度上取决于设备供应商在铁路系统的人脉。
　　
　　据上述消息人士介绍，铁路设备厂商申请认证前要先向铁道部科技司申请立项，“这是攻关的第一步，如果科技司不给立项，认证就没法继续下去”。
　　
　　获取科技司认证申请立项批文后，铁道部科技司将批文传至铁科院下属的中铁产品认证中心，由认证中心的专家组对产品技术标准进行审核，“审核能否成功也很关键，如果通过专家组的技术审核，专家组会出具一个报告，并随同科技司的立项批文转回科技司，由科技司通知设备生产商所在地的铁路局，由铁路局组织产品上路试验”。
　　
　　“中铁产品认证中心之前的审核只是技术审核，上路试验则是验证产品在实际工作环境下的性能，经过一到两年的上路实验之后，由地方铁路局出具一份产品上路试验报告，这是认证的第三个关键环节；通过上路试验之后，科技司会责成中铁产品认证中心批复一系列文件，设备生产商到此才获取了进入铁路市场的资质。”上述人士称。
　　
　　但通过中铁产品认证中心的认证只是获得了参赛资格，最终能否进入铁路市场取决于能否在铁道部举行的项目招标中中标。具体项目招标一般是科技司副司长牵头，主管专项技术的处长作为组长，负责具体招标工作。项目招标同样有专家技术鉴定环节，专家从科技司和铁科院下属的所抽调。如果涉及车辆，装备部车辆局的人也会参与，能否最终中标则取决于能否得到多数专家组成员的认可。
　　
　　综合整个资质认定和招标过程，铁道部身影无处不在。一位不愿透露姓名的机车制造业人士在接受财新采访时表示，在目前政企不分的大环境下，铁道部是国内惟一的机车购买方，在招标时非常强势，南北车有时为了获取订单，不得不接受“一些特殊安排”，这就为“点装”提供了操作空间。
　　
　　“现在国内铁路市场竞争不充分，与各铁路局不是按市场化运作有关。如果铁路局是自负盈亏的企业，相互之间存在竞争，一方面南北车在采购时的话语权就会相对提升，另一方面各个铁路局出于自身盈利和压缩成本的考虑，在招标时也会重视机车产品质量，到时整个招投标环境会更市场化和透明。”上述机车制造人士称。
　　
　　他认为，招投标中隐藏的问题很多，关键还是要有一套透明的招投标体制和监督体制，“否则即便铁道部把招投标权力下放给地方铁路局，也只是相当于南北车原来只和一只狼打交道，下放之后要和18只狼做买卖，还是不能解决招标中的猫腻问题”。
　　
　　清算制度攸关市场化
　　
　　随着国内高铁建设的铺开，铁道部负债总额也不断刷新。铁道部最新公布的财务数据显示，截至2011年9月30日，铁道部总负债为22288.5亿元，负债率为59.6%，相较于2010年底的57.44%，负债率上升接近2个百分点；而过去三年中，铁道部用于还本付息的资金在逐年增长，2009年仅为732.5亿元，2010年则为1501.1亿元，而去年前三季度这一数字则升至1691.7亿元。
　　
　　债务重压之下，铁道部资金链逐渐吃紧。在今年3月7日举行全国人大北京团分组讨论会上，全国人大代表、铁道部工程管理中心常务副主任武讯表示，去年下半年和今年年初，铁道部一度遭遇资金紧张，国内部分铁路在建项目出现停工现象。
　　
　　一方面铁路在建项目资金短缺，另一方面却难以吸引民间资本进入铁路投资领域，“除了铁路建设本身的投资额大，回报周期长等原因之外，目前的铁路清算制度也是阻碍民间资本进入铁路投资领域的主要障碍之一。”上述上海铁路局人士称。
　　
　　清算制度，全称为铁路运输进款清算办法，是指铁道部在汇总各铁路局从市场上取得的实际运输收入后，根据铁道部制定的定价政策和分配制度，将运输收入在各铁路局和其他铁路运输企业之间进行二次分配，各铁路局和其他铁路运输企业根据分配获得的款项确认各自经营收入和成本的方法。
　　
　　西南交通大学交通运输学院研究铁路清算制度的教授帅斌介绍称，目前的铁路清算制度可概括为：“通过制定模拟区域运价系数，地方铁路局管辖区内的运输收入归自己所有，各铁路局间跨线运输收入由铁道部统一清算，铁路局之间提供服务互相补偿，核心是通过模拟区域运价系数调节各铁路局收入。”
　　
　　所谓模拟区域运价，是通过制定模拟区域运价系数来确定各铁路局运输产品时的价格。“模拟区域运价系数是各铁路局完成某项某类运输作业的成本与全路平均成本之比，这个系数表面上是由铁道部根据各铁路局历史上的运输量和辖区线路特点制定的，但其实也没有太多的科学依据。”帅斌称。
　　
　　东西部平衡是一个难题，铁道部通过系数解决。由于所处地区差异，东部地区铁路局可以运输市场化程度比较高的货物，运价相对较高，盈利性也比较好，但西部地区运输量少，还要承担国家煤电等指令性的运输计划，就需要额外弥补亏损。
　　
　　帅斌举太原铁路局和呼和浩特铁路局为例，“这两个局煤炭运量非常大，如果单纯按运量清算的话，这两个局的收益就很高，但西部其他铁路局是亏损的。”铁道部考虑收益要均衡，就会把太原局和呼和浩特局的区域定价系数定得相对低些，而把其他效率比较低、运量比较小的铁路局的系数定得高些，这样最后总的收支情况能够平衡。
　　
　　前述上海铁路局人士表示，目前的铁路清算制度本质上还是统收统支，铁道部通过向各个铁路局下发成本、收入、经营计划，“全路一家子吃饭，大家的钱放在一起，地方铁路局除了多种经营的收入都归铁道部，统一核算，铁路局50万元以上的支出都要向铁道部报，铁道部批准之后批钱，铁道部核准后下发”。
　　
　　在他看来，铁路局如果按实际情况独立核算，上海局肯定是盈利的，西部亏损。“铁道部运输局运营部和财务司现在通过清算来平衡。本来上海铁路局盈利50亿元，但铁道部通过调低上海局的模拟系数，让上海局盈利变成5亿元，再通过调高亏损铁路局的模拟系数，把余下利润转移到其他铁路局。”这种做法有什么问题呢？在他看来，如此一来铁路很难走向市场。地方铁路局创造的收益和它自身的生产率高低没有体现，铁路局也没有动力去创造更多收入，民间投资者的投资收益也很难得到保障。
　　
　　政企分开有共识
　　
　　从2001年傅志寰任铁道部部长时提出“网运分离”方案起，在过去十年中，国内对采用何种模式对铁路进行拆分重组一直未能取得共识，是造成铁路改革进展不大的原因之一。
　　
　　作为具有网络规模经济性和自然垄断性的基础设施行业，铁路主要的重组模式可以分为“竖切”和“横切”两种。所谓“竖切”，即根据路网、货运、客运等不同业务类型分别组建独立的路网公司和客货运公司，欧盟国家实行的“网运分离”为“竖切”模式的典型代表；而“横切”则是按照区域或铁路干线分别组建不同的区域铁路公司，不同区域公司彼此之间展开竞争。美国和日本的铁路重组模式基本接近于“横切”模式。
　　
　　由于美国“平行线”竞争的“横切”模式，需要主要干线均存在平行的铁路线路，而国内铁路运力一直紧张，在绝大部分干线上并不存在平行的铁路线路，因此以美国“平行线”竞争为代表的“横切”模式并不适用国内铁路产业重组。国内关于铁路重组模式的竞争，主要集中于“网运分离”和“区域合一”两种模式。
　　
　　持“网运合一”观点的人士认为，“网运分离”保留一张统一的路网，运输公司与路网公司博弈的能力相对较弱，铁路和航空一样存在对路网时空资源的争夺，在保持一张大网的情况下，路网公司权力过于集中，容易导致新的寻租空间和腐败行为。
　　
　　坚持“网运分离”的人士认为，目前铁路特别是货运在国内长途运输中占的市场份额较大，短期内航空、公路难以取代，如果采用“区域合一”的“横切”方式，容易导致区域市场内部竞争不足，仍然存在局部垄断行为。
　　
　　针对两派观点的争论，北京交通大学管理学院教授赵坚认为，不存在完美无缺的改革方案，虽然国内对具体重组模式存在争议，但铁道部改革首先应政企分开，在这一点上已基本取得共识。
　　
　　未来铁路改革无法回避的是如何处理铁路目前的巨额债务，赵坚认为，铁路的巨额债务应当由国家财政、铁路、国有银行共同承担。“未来铁道部政企分开后，可以由中央银行和财政部注资，或通过发行国债置换铁路债务作为资本金的方式，设立新的承担铁路债务的铁路建设总公司，负责铁路建设基金的管理和新线建设，线路建成后转交铁路运输企业运营。国家要下决心承担铁路债务。”
　　
　　针对铁路改革时机，前述接近铁道部的权威人士表示，“今年不会有改革措施出来，要等十八大后新的领导班子确认了，才有可能考虑。即使是大交通部的想法也没人感兴趣。”