中国公共采购市场改革需要“二次革命”【转贴】

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中国公共采购市场改革需要“二次革命”

           2011-09-30　　中国采购与招标网  

　　随着招标采购项目规模激增，中国的公共采购市场成为公众关注的焦点，同时也存在着诸多问题并饱受诟病。未来十年，中国公共采购改革必须解决哪些问题？中国公共采购法和制度该如何顺应市场的发展进行“二次革命”？作为发展中国家，面对加入GPA谈判的严峻形势，中国如何做到未雨绸缪？带着诸多疑问，近日《中国采购与招标网》专访了中央财经大学法学院教授、中国公共采购研究所所长曹富国，曹教授就所提问题逐一进行了回答。

        

   中央财经大学法学院教授、中国公共采购研究所所长曹富国

　　中国采购与招标网：中国公共采购市场改革与发展经历了怎样的历程？您对中国公共采购市场改革与发展的三十年历程提出了“三阶段论”，划分的依据是什么？

　　曹教授：自上世纪80年代初期中国开始试行招标投标改革开始，中国的公共采购改革已经走过了30年的历程。第一个十年是鼓励引入招标投标机制的阶段，这一阶段改革的典型特征是解放思想，鼓励大胆进行招标投标改革探索；第二个十年是招标投标事业大力发展和初步规范的阶段，这一阶段招标投标机制在工程建设等许多领域得以实践；第三个十年则是中国公共采购法律体系初步确立、并在实践中不断发展的阶段。招标投标法废除了以标底为基础的授予合同机制，确立了以评标价最低或者综合最优为基础的授予合同机制，从而使中国的招标投标制度真正建立在市场机制之上。

　　对发展阶段的划分要站在公共采购市场机制确立和发展的历史进程中考察，从这个角度看，发现和确立公共采购市场的市场机制是中国公共采购改革的一个可以明显观察到的路径。招标投标法之前可以明显观察到两个阶段：解放思想阶段（鼓励招标这种竞争机制）和初步规范阶段（大量招标投标规范性文件的出现）。但是这两个阶段中的招标投标机制都不是真正意义上的市场机制。招标投标法第一次确立了市场机制，因此招标投标法就其所确立的公共采购市场机制而言，具有“革命性”的意义。

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中国采购与招标网：您如何看待我国公共采购市场建设的基础和面临的挑战？

　　曹教授：从全球公共采购制度改革的现象来看，我们不难发现整个公共采购法改革已呈现一种全球化的趋势。未来十年中国的公共采购制度将进入不惑之年，它也具有了逐步趋于成熟的基本条件。

　　首先，中国已经获得了大量的、多样化的公共采购改革和法律实践的本土化经验。这一点对中国公共采购改革与法律的可持续发展就显得尤其宝贵，也成为中国公共采购制度走向成熟的重要物质基础。

　　其次，公共采购职能得到不断提升，改革也被注入了可持续发展的现代命题。公共采购改革问题开始被最高管理层关注，这将为公共采购改革注入不可或缺的新的领导力。公共采购正在成为经济、社会和环境可持续发展国家战略的重要组成部分，信息化发展提供了新的采购技术、手段和治理理念。

　　再者，启动加入WTO政府采购协定谈判为我国公共采购改革带来了新的动力，提供了新的视野，注入了新的活力。与此同时，新一轮国际公共采购法改革已经基本完成，其改革经验和立法成果将为我国未来改革提供重要的借鉴。

　　最后，我国已经具有了一定的学科基础、理论和人才储备。2004年至今北京科技大学、中央财经大学、国际关系学院等一些高等院校先后设立公共采购研究机构，开设公共采购课程，设立公共采购研究方向，培养高层次人才。中央财经大学今年完成了欧洲和亚洲六所大学合作的公共采购法学科建设项目，连续举办了具有国际影力的品牌学术会议。各个研究团队跟踪公共采购国际国内学术发展趋势，为我国公共采购制度的可持续发展提供智力支持。

　　中国采购与招标网：请谈谈您提出的公共采购市场改革的“二次革命”的具体含义？

　　曹教授：尽管中国公共采购法律框架已初步形成，并在实践中逐步发展、成熟。但随着中国采购市场的不断壮大、规范，就需要有更加完善的制度与之相对应。因此我认为，中国公共采购法和制度也需要进行一场“二次革命”。任何新的制度变革都不可能毕其功于一役，公共采购制度的建立和发展也不例外。中国公共采购制度的发展取得了一些革命性的成果，但它到目前的实践或者说试验也说明，在其他方面也需要进一步的深刻变革，所需要的变革也具有革命性意义。概而言之，突出的问题主要有以下几个方面。

　　首先需要解决中国公共采购法的立法模型问题。从中国公共采购法律现状来看，中国采取了分别立法的形式。招标投标法和政府采购法分别有其相对明确的规制对象，基础设施、公用事业特许经营法规制了公共采购的另一特殊问题。在国防采购市场上，虽然招标投标法和政府采购法具有一般适用的地位，但对于军事装备等涉及国家安全、国家秘密的敏感性采购，公共采购基本法则不适用，因此，对于这部分敏感性采购，则仍然需要进行分别立法。另外，国有企业采购的法律规制问题将是一个必须解决的问题，而这又是个需要特别考虑的规制领域。中国未来可以继续采取分别立法模型，但在处理不同法典之间的关系时需要在法律理念上将它们都视为实质意义上的公共采购法，并且摆脱围绕行政权进行立法的纠葛，围绕采购对象或者特别采购问题进行分别立法。

　　其次需要解决的一个法律问题是解决中国公共采购法的“强”监管与“弱”职能问题。中国的公共采购法虽然确立了高度透明的程序，但是在体制设计上却呈现出非常明显的“弱”采购职能特征。“天价”采购现象和“钓鱼工程”的发生就是这类问题的反映。所以，从这个意义上来说要建立有效的公共采购制度，仅仅对于购买的环节进行规范是不够的。但是，在加强监管和更多的监管之后，问题仍然屡屡发生。因此，今天站在30年发展的起点上思考这一领域的问题，工程领域的问题是否与公共采购职能的建设有关？这是值得我们思考的一个基础性问题，也是我们在未来的法律改革中需要加以解决的问题。

　　中国采购与招标网：您如何看待我国公共采购市场国际化发展的形势和应对措施？

　　曹教授：2007年底，中国正式启动加入世界贸易组织（WTO）《政府采购协定》（GPA）的谈判，政府采购市场开放日渐逼近。因此，未来十年是中国公共采购改革和法律发展的十分关键的十年。在这十年中，中国将完成加入WTO政府采购协定(GPA)的谈判，其影响将无异于中国的“再次入世”。然而，中国加入GPA谈判的形势异常严峻。

　　首先，中国匆匆启动加入GPA谈判，并没有完成启动加入GPA必做的功课，比如成本收益分析或者利弊分析。换句话说，GPA被认为是一个发达国家的俱乐部，几乎没有发展中国家参加，我们为什么要加入GPA？我们在启动谈判的时候并没有回答这个问题。其次，支配GPA谈判的基本原则是对等互惠原则，通俗地讲就是一美元换一美元市场机会。然而，我们面对对方在谈判中的要价，似乎只是穷于招架，并不清楚我们需要什么。到目前为止我们的许多关注点仅局限于我们是否能够和如何“守”住我们这一美元，而并不知道我们想要对方的一美元是什么和如何才能拿到。再者，GPA对我国实施可持续发展国家战略的抑制作用并没有得到充分的认识和评估。GPA的核心目标贸易自由化和市场准入，这不仅不同于一国的公共采购法目标，而且可能是直接冲突的。中国的主要贸易国在中国加入GPA谈判之初就成功地对政府采购自主创新政策进行遏制，典型地说明了这种不同制度之间的价值冲突。加入GPA谈判绝不仅是产业竞争力的评估。第四，加入GPA谈判的根本战略是优先建设国内公共采购市场，只有国内公共采购市场的成熟，才能提升我国供应市场的竞争力。很难想象，一个不透明的、分割的、无规则或者潜规则盛行的市场，如何才能培养出有竞争力的产业！因此，谈归谈，国内制度建设一定要先行！而我们的认识还停留在被动迎合GPA的层面上，缺乏必要的国内制度建设的主动应对准备。第五，严格实施采购“国货”法律是GPA谈判的重要法律武器。中国可以“善良”地反对任何形式的贸易保护主义，在实施采购“国货”政策上示软，而这一政策一直也没有很好实施。

　　最后，GPA作为一个“富人俱乐部”的特征和困境十分明显，中国作为首个发展中国家大经济体启动加入GPA谈判工作为平衡GPA在发达国家和发展中国家之间的权利义务结构提供了新的契机。比如，主流学者都认为发展中国家对加入GPA不感兴趣是GPA发展的一个“长期之痛”，其根源在于GPA在发展中国家的权利义务结构设置上的失衡。GPA成员国要迫不及待地吸引发展中国家加入。中国作为首个发展中国家大国在这个问题上有很多参与规则制定的机会。中国不是在成为俱乐部一员后才有参与规则制订的机会，加入过程本身也是一个重要的制订规则的机会！中国要想使GPA有利于自己的发展，对GPA的理论创新是其不可推卸的责任。然而，我们在GPA发展理论创新和人力资源发展方面的努力差距较大。

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中国采购与招标网：为什么说未来十年是中国完成公共采购法现代化的关键时期？

　　曹教授：未来十年，中国公共采购法的改革也必须解决公共采购法现代化问题。中国现在的公共采购法都是建立在传统公共采购法理论和实践基础之上的，信息化、可持续发展、新规制理论的发展等已经为公共采购法的改革提出了现代化的新命题。目前，西方主要发达国家公共采购法现代化改革的过程已经基本完成，联合国公共采购示范法的现代化改革工作已经进八尾声。未来十年，也将是中国完成公共采购法现代化的关键十年。与此同时，中国需要有一支国际水平的采购职业人队伍。职业化不仅是为了解决人力资源发展问题，它还是替代性监管、将采购决策交给合格的采购职业人去做的基础。公共采购职业化、职业人和职业共同体将是我国未来公共采购制度建设的一个不可或缺的命题。（文徐寕）


     保存时间:2011/9/30
     原标题:资讯中心 中国公共采购市场改革需要“二次革命”
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【色彩是转载者自己加描的，仅供参考】