谁引发了医药资本市场焦虑？

沙儿黄

来源：医药经济报作者：李宪法

引起资本市场恐慌的是征求意见稿试图恢复政府对药品出厂环节价格的管制，而从各方传出的消息称，近期发改委药品出厂价调查已迅速向下铺开，进一步加剧了资本市场的焦虑。

    一个月多前，国家发改委《药品价格管理办法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）对外披露，医药概念股应声大跌，跌幅超过20%。征求意见稿究竟动了谁的“奶酪”？为何会在资本市场上引起恐慌？

    谁的天堂，谁的地狱？

    自从新医改抛出3年新增财政投资8500亿元、将基本医疗卫生服务制度作为公共产品向全体城乡居民提供的“大蛋糕”之后，资本市场曾经为之欢欣鼓舞。随着新医改配套文件的陆续出台，一向具有市场风向标作用的资本市场发现，在新医改解决“看病难、看病贵”的“药方”中，既有补助需方、刺激医疗消费的加法，又有在医药费用中挤出泡沫、大幅度降低虚高药品价格的减法。

    从长远看，任何人都不会怀疑新医改将把我国医药卫生行业的“蛋糕”做大，将医药行业送进持续快速发展的天堂，这给资本市场带来了长期利好。但是，医药行业走进未来天堂是以一大批没有市场竞争力的企业“下地狱”为代价的。于是，谁进天堂、谁下地狱，随即成为资本市场需要破解的“哥德巴赫猜想”。任何一次药价政策、采购政策、支付政策的调整，都有可能在资本市场上掀起波澜。而相较之下，价格政策对医药行业的影响更迅速、更直接，所以，征求意见稿对资本市场的影响超出预期也就不足为奇了。

    持强烈批评意见的人士认为，征求意见稿由计划经济体制下形成的药品政府定价办法脱胎而来，带有强烈的计划经济体制色彩，其内容甚至比“计划”还“计划”。但平心而论，与10年前印发的《药品政府定价办法》相比，征求意见稿的政策方向更明确，内容更严谨，针对性更强，更具可操作性。假如政府不能放弃药价管制的话，征求意见稿对政府管制手段的演绎显然已经达到了更高的水平。

    征求意见稿虽然在资本市场上掀起波澜，但其中的大部分原则和方法并不陌生。上世纪90年代，药品政府定价形式就包括了出厂价、批发价、零售价和顺加作价。上世纪末，国家价格主管部门调整药价管理办法，决定“从1999年10月开始，对现行列入中央和省级政府定价目录的药品，不再公布出厂价和批发价，不再实行按实际进价加规定差率作价。药品零售单位不得突破政府制定的零售价格销售”。2001年以来，国家价格主管部门分步骤、分阶段地恢复了按实际进价加规定差率作价的规定，但放开出厂价和批发价，仅管制药品最高零售限价的政策一直未变。

    在此前提下，部分钻空子的药品生产企业开始争取虚高定价，并通过大包商走票洗钱、进行带金销售。首先，按实际进价加规定差率作价的价格政策扭曲了药品集中采购条件下的价格形成机制。本来，集中采购是批量作价的大宗药品采购方式，采购批量越大，成交价格就越低。但在顺加作价条件下，成交价格越低，医疗机构的加成收入就越少。为实现药价的高进高出，医疗机构与生产企业形成利益共同体，默认甚至鼓励价格偏高的药品中标，使招标采购的价格控制功能丧失殆尽，为回扣促销保留了相当大的价格空间。

    其次，最高零售限价同时捆绑顺加作价的价格政策，为生产企业创造中国式的“底价销售”模式提供了可乘之机。

生产企业可以极低的底价将药品抛给大包商，既收回了现金，又规避了走票洗钱的法律责任。最近，在湖南闹得沸沸扬扬的“天价芦笋片”事件导致一批收受回扣的人锒铛入狱，可生产企业反而由于出厂价格只有15.5元博得了不少同情，仿佛芦笋片之类药品的生产企业也是虚高药价的受害者。

    统一协调集中采购与政府定价

    我国对医药购销中商业贿赂的治理从1992年开始，经过长达18年的整顿和治理，药价依然虚高，回扣促销依然普遍存在，笔者认为，这和药价政策、采购政策的不协调直接相关。假如价格主管部门仅管理最高零售限价，放弃按实际进价加规定差率作价，药品集中采购将会迅速成为降低药品虚高价格的利器。“自古买卖是冤家”，只要能够低进高出，实现药品经营利益最大化，医疗机构决不可能给回扣促销留下价格空间。事实上，民营医疗机构的药品购销政府没有任何干预，购销活动由市场调节，低进高出，随行就市，结果商业贿赂无须治理就与民营医疗机构无缘。如果将此机制植入公立医疗机构，回扣促销的大部分价格空间将会荡然无存。

    集中采购和政府定价都是价格形成方式，二者的统一协调对于形成政府主导下的药价形成机制至关重要。长期以来，我国药品采购政策和价格政策不统一、不协调，在集中采购全面推行的条件下，价格主管部门对顺加作价的价格政策不但没有放弃，反而以各种方式不断强化。征求意见稿将医疗机构按实际进价加规定差率的作价方式调整为“实行流通环节差价率控制”，将单一的差价率调整为差别差价率，但低进低出、高进高出的本质没有变。

    引起资本市场恐慌的是征求意见稿试图恢复政府对药品出厂环节价格的管制，按“制造成本、期间费用、利润和税金”核定在中国境内生产的（含进口分包装）药品的出厂价格。实际出厂价格（口岸价）低于年度计划出厂价格（口岸价）25%以上时，价格主管部门将对出厂价格进行调整。而从各方传出的消息称，近期发改委药品出厂价调查已迅速向下铺开，进一步加剧了资本市场的焦虑。

    在价格主管部门强势坚持顺加作价价格政策的前提下，如何利用市场机制遏制虚高的药品价格？政府由控制最高零售限价转而控制出厂价，是一个没有办法的办法。如果各地价格主管部门能够严格执行价格管理办法，对出厂价格进行动态跟踪监管，生产企业将无法继续用底价把药品抛给大包商，必须自己动手走票、洗钱支持带金销售，面对回扣促销的法律责任。药价政策和采购政策有可能换一种方式实现“双剑合壁”，对药品虚高价格产生致命的杀伤力。

    以芦笋片为例，假如生产企业仍然延续现有利益格局，维持213元的零售价、15.5元的实际出厂价和80~100元的处方提成，按照征求意见稿规定的流通差价率，100~500元的药品加成为25%+6.25元，则芦笋片的含税出厂价为165.4元，税后销售收入为134.47元，实际出厂价仅占税后销售收入的11.53%。换句话说，生产企业需要将税后销售收入的88.47%洗成现金，用于各个环节的回扣促销。对于任何一家生产企业来说，采用这种方式进行销售，无异于作茧自缚，灭顶之灾随时可能降临。只要地方政府严格进行税收物价检查，无须反腐纠风、阳光采购，芦笋片的利益格局也会自行破局。

    上月，卫生部等部门发布的《医疗机构药品集中采购工作规范》（卫规财发[2010]64号）规定，“药品集中采购实行药品生产企业直接投标”，“县级及县级以上人民政府、国有企业（含国有控股企业）等举办的非营利性医疗机构必须参加医疗机构药品集中采购工作”。

价格主管部门是集中采购政策的主要制定和执行者，利用以省为单位的网上集中采购，可以方便快捷地发现生产企业的出厂价，并对出厂价进行动态调控。在中标价公开透明的情况下，地方政府几乎不可能基于地方保护而对出厂价的调控不作为，使生产企业失去最后的保护伞。对大包商过度依赖的药品生产企业，如果不能形成新药研发和市场开发能力，无论其规模大小、所有制如何，都会陷入经营困境，甚至丧失被优势企业兼并重组的市场机会。征求意见稿并不是最后成文的规范性文件，但其反映出的政策调整思路和方向令资本市场恐慌，不足为奇。

    （作者系中国人民大学医药物流研究中心主任）