谁在设置串标陷阱

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时间:2007-6-25   来源:中国财经报
　　
　　编者按:《政府采购法》实施以来，政府采购在节约资金、加强廉政建设等方面取得了可喜的成果，深受社会公众的好评，但在招标过程中，串标现象仍然存在。这不仅违背了政府采购的初衷，甚至影响到廉政建设，也直接损害着国家及社会公共利益，而且严重扰乱市场经济秩序，危害我国公平竞争、诚实守信、遵纪守法市场环境的建设。我国工程建设招投标领域中，串标现象亦是时有发生。为什么国家出台的法律法规及政府部门的三令五申，仍不能禁止串标行为的发生呢？这不能不引起人们的思考。
　　

　　串标形式知多少　　

　　所谓串标，是指在招投标过程中，投标人之间或投标人与招标人之间通过事先约定，串通报价或串通采取限制性的技术或商务手段等，以谋取中标的非法行为。那么，实践中主要存在哪几类串标呢？

　　【形式·1】

　　项目的投标人全部串通。此类串标的发生，主要分为两种情况。一是招标人有意支持的。有的招标人已圈定中标人，接下来的招标不过是做秀：招标人不按规定渠道发布招标公告，只邀请几家投标人，或者干脆让“意中人”另找几家公司陪标，或向投标人泄漏标底。此种串标在工程建设中或单位自行组织的招标活动中并不鲜见。二是招标人并不知情，完全是投标人之间串通一气。有这样一个案例，某单位采购特种设备，B公司成为第一中标候选人，但第二天就有供应商投诉，自曝串标内幕。后经查实，虽然投标的几家公司相距千里，但都在此地进行了登记备案，由于备案门槛很高，仅这几家公司互相竞争，时间长了就有人不满足了，于是A公司牵头召集A、B、C3家公司串标，约定A公司以183万元“中标”，谁知B公司却以质量相当的产品、152万元的价格投标而导致A公司串标失败。

　　【形式·2】

　　项目的部分投标人串通。某单位委托政府采购中心对网络系统工程进行招标，并提供了建设方案。在该方案中含有不合理要求，限定了如服务器等主要设备的品牌，且要求投标人必须有生产商的销售授权书等。因此，采购中心耐心说服了招标人取消限制竞争的不合理要求，并召集有关专家论证了招标文件。招投标工作顺利进行，H公司以最低的价格、更好的设备、优良的业绩和服务承诺中标。中标结果公告后，D公司与E公司、F公司联合向采购中心提出书面质疑，反映H公司投标书中的设备厂商销售授权书是伪造的，要求取消H公司的中标资格并进行严厉处罚。虽然招标文件并未要求提供销售授权书，但5家投标人中D、E、F、H共4家公司提供了。采购中心经过调查发现：首先，该项目的建设方案由D公司提供，原方案中的不合理要求也是D公司所提；其次，D、E、F3家公司紧邻在某市同一条路上；第三，D、E、F3家公司持有的多项销售授权书获取时间都是相同的；第四，D、E、F3家公司的投标书在印刷、装订、纸质等方面无异，仅在颜色、厚度上不同；第五，E、F公司的投标价远远超过D公司；第六，因服务器等主要网络设备厂家采取区域销售管理，H公司在本地要求授权未果时提供了异地申请的销售授权书。至此，采购中心向提出质疑的3家公司做了解释性答复，但对其串标嫌疑却束手无策。

　　【形式·3】 　

　　招标人与某一投标人串标。此类情况更为复杂。招标人为达到让某一投标人中标的目的，通常会使用种种手段。一是发布信息不规范，如不按规定渠道、规定时间、规定内容发布招标公告，或公告时间极短，故意使不知情的潜在投标人没有时间准备；二是在资质审查或资格要求方面打主意，将一些不受欢迎的投标人挡在门外；三是在技术方面设置障碍，如过分夸大“意中人”特有技术的特殊需要，要求只能正偏离响应而达到排他的目的；四是对其他投标人现场勘察或了解情况不予配合；五是滥用评审权，有的招标人代表利用担任评委之一的权力，偏袒“意中人”或发表误导意见；六是在确定中标结果及签订合同时做文章，如果不是“意中人”，要么挑毛病试图否定，要么迫使中标人同意分一杯羹给“意中人”。

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串标的背后是什么　　

　　为什么串标的违法行为久禁不止？真的只是投标人的责任吗？还有哪些更深层次的原因？

　　[串标背后]　法制环境方面

　　虽然我国的《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规及部门规章相继颁布实施，但由于起步较晚，缺乏长期实践的考验和及时针对性的修订，行业管理上又政出多门，因此法规体系尚需进一步配套、完善。

　　一是操作性不强。如《政府采购法》第72条明确了招标人、采购代理机构及其工作人员与供应商或者采购代理机构恶意串通应承担的法律责任，第77条明确了供应商与招标人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通应承担的法律责任，但都没有如何认定串标的规定，这给实践中界定和查处串标带来了很大的难度。由于认定串标所需要的证据较难收集，且串标采取的手段都很隐蔽，如果串标人之间不发生内讧，很难发现和查处。

　　二是法律与法律之间不配套。同是串标行为，《招标投标法》与《政府采购法》在处罚规定上不尽一致。如《招标投标法》第53条规定,对串标人处以中标金额的千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接人员，处以单位罚款金额百分之五以上百分之十以下的罚款；而《政府采购法》第77条规定对串标人处以中标金额的千分之五以上千分之十以下的罚款，对个人责任无追究。

　　三是量刑较轻。根据我国《刑法》第223条的规定，串通投标罪最多只能判处有期徒刑3年，并处或单处罚金。如2005年温州市政工程串标案，24名来自全国多个省市的7家建筑工程公司的代表，在参加温州经济技术开发区滨海园区第二标段、温州南塘大道第二、第三标段等3个市政工程项目投标中，经事先预谋串通让其中一家公司中标，然后从中标公司分取所谓的合理利润，三大工程投资总额达2.96亿元，参加投标的建筑公司先后从中标单位分取好处费1216万元。经法院审理，涉案人员分别被判处6个月至2年、缓刑1年至2年不等的有期徒刑，同时处5万元至80万元的罚金。由此可见，现行法律对于串标的惩处与串标成功获得的超额利润相比，实在是小巫见大巫，投标人在巨大的诱惑面前铤而走险也就不足为奇了。

　　四是执法薄弱。同是财政性资金，同是招投标行为，却因资金来源渠道和行业不同，监管部门就有了建设部门、水利部门、交通部门、财政部门等等，各部门又分别制定一些部门规章。如果大家都站在国家利益的大局，都从工作出发相互协调配合，部门规章之间相互衔接，也无可厚非。但问题是部门规章往往因种种原因而导致不一，甚至有明显的冲突产生。有些人从小规模团体利益考虑，加之执法的力度和水平也不尽一致，难免会给执法环境留下隐患。还有一个值得注意的现象，随着我国反腐败及打击商业贿赂力度的加大，各级纪检、监察、检察、审计、公证等部门积极介入工程建设及政府采购招投标工作的监督，这无疑对维护招投标的公开、公平、公正起到了一定作用。但在实践中，一些地方由于监督部门过多，导致出现职责不明、主次不清、流于形式等问题。甚至有少数人执法违法，试图用权力干预招投标过程中的业务问题，这不仅使有关部门的形象受损，也使法律指定的政府主管部门的监督职能受到削弱。　　

　　[串标背后]　社会环境方面

　　串标是一种投机行为，它不仅反映了部分企业诚信缺失,也折射出整个社会的诚信建设问题。一是有些政府部门未尽职责。有的地方政府过分看重GDP,注重暂时的繁荣而不顾长期效益，忽视诚信建设，没有建立起有效的失信预防和惩戒体系，甚至有的政府部门本身就丧失信用。二是一些企业急功近利。现在有些供应商不去努力提高自身的竞争能力，而是千方百计投机取巧，梦想一夜暴富，致使串标成了一大顽症。中国已经逐步建立起市场经济体制，但还没有完全建立起符合市场经济社会的道德伦理机制，这也许正是一些商人变得“缺德”的根源。我国加入世贸组织5年过渡期已结束，在过渡期内保留的一些贸易管理手段将被取消或受到限制，原有的行政管理体制面临着新的挑战。今后一切都需按国际准则和惯例行事，没有诚信的企业将没有立足之地。　　

　　[串标背后]　具体操作方面

　　具体操作程序仍存在粗糙或不规范的问题。一是信息公告方面。要想防止串标的发生，及时发布招标公告是十分重要的。但我国无论是工程建设还是政府采购项目的信息公告管理都有待完善，如有的公告未在规定媒体上发布，或发布的公告内容不符合要求，甚至有政府部门指定的信息公告网站收取发布费用。由于信息公告面不充分，供应商竞争不充分，使串标有了基础。二是招标文件方面。有的招标人在招标文件中设置技术或商务障碍，帮助或限制某些投标人，而我国目前尚无统一的招标文件范本。三是在确定评委方面。目前各省市专家库管理的规范程度不尽相同，有的地方甚至不同部门对抽取专家的有关责任人、抽取时间的规定等都不尽一致。因此，由于评委名单泄密导致串标也就不足为奇。四是一些工作细节方面。如果工作人员稍有差池，在投标报名登记一类的细节上也会出现问题，如不注意报名表的保密，或在一张报名表上进行登记，后报名的供应商不费劲就获得了所有报名单位的信息。诸如此类的操作不慎，使串标变得很容易。　　

　　[串标背后]　监督管理方面 　　

　　监管方面还存在不到位的问题。一是监督缺失。一些地方监管机构不健全，职责不清，人员偏少，无力监管。有的地方至今没有采购预算，没有采购计划，没有基本的管理。二是多头监督。有的地方纪检、监察、检察、审计、公证等部门都介入开标、评标现场监督，一方面监督人员众多，给评标现场秩序、纪律、保密增加难度；另一方面监督主体主次不分、责任不明。比如有的采购人代表发表倾向性或误导性意见，现场监督人员竟无人制止，有的监督人员认为自己只是监督代理机构的采购程序，其他与己无关，使监督几乎流于形式。三是监督变成了“弄权”。有的地方政府采购监管机构虽然健全，但人员素质参差不齐，加上无人对其监督约束，致使监督管理环节出现“权力寻租”，如随意审批采购方式，随意将政府集中采购业务交给中介机构等等。

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如何防止串标　　

　　要防止串标的发生，笔者认为应从以下几个方面入手：

　　一是完善法律法规，优化执法环境。《招标投标法》与《政府采购法》应尽快衔接起来，同时提高各部门、各地区的执法力度、执法水平。此外，《刑法》对于串标罪处以最高3年的有期徒刑，应按照罪责相等的原则加重量刑，也就是说按照犯罪标的额和对社会公共利益造成的损害程度来定罪。只有完善法律法规,加大打击力度,才能使不法商人有所畏惧,从而有效遏制串标。

　　二是加强监督管理。一是要严格执行招投标信息公开制度，尤其是政府投资的重点工程建设项目和政府采购项目。招标信息公告是串标的天敌，招标公告的发布面越广，参与竞争的投标人就越多，投标人之间的差异就越大，串标的难度就越大。要保证信息公告制度的落实，一方面有关部门要主动督查，另一方面也要从管理方法上加以调整。我们可以借鉴国际上的一些做法，分类规定一个限额，将一些政府投资的重大项目的采购信息由管理部门直接发布在指定的纸质媒体，或可以免费进入的电子门户网站。二是健全投诉举报制度。将监督管理部门的电话、传真和通讯地址向社会公布,对每一起投诉都要认真调查核实，对有违法行为的当事人要严肃处理，处理结果要向社会公布。另外，可以借鉴公安部门的悬赏破案办法,对串标进行检举揭发或提供有价值线索的，给予相应的物质奖励，从而形成一种高压态势。三是加强对评标专家的管理。对专家库实行动态管理，每个项目评审结束后，使用部门要将专家的职业道德、执业能力情况反馈到管理部门，对违法违纪的评标专家要给予严肃处理。对评委中的招标人代表，管理部门要有具体规定，如提倡专业人员参加而不是领导直接参与，禁止在评标现场发表倾向性意见，诱导其他评委等。

　　三是加快信用体系建设。目前有些地方正在建设区域信用管理系统，管理部门要利用此平台，加快建立投标人的信誉体系，建立投标人的诚信档案，供应商的不良记录要限时上报，违法供应商要及时予以处罚，处罚结果要公告并及时上报，决不能让不法供应商到另一个地方再投标串标。同时，政府部门要带头诚实守信，一是领导不能插手干预招投标，二是不能违约拖欠工程（货）款等，三是要积极开展诚信宣传，利用媒体对诚实守信的企业进行正面报道，努力营造诚实信用的社会氛围。

　　四是实行招标文件缺陷责任追究制度。一些招标文件中出现种种不合理要求，有的是采购代理机构的业务能力和工作人员的责任心问题，有的是招标人的倾向，有的是招标人与采购代理机构串通设置的不合理要求，还有的是投标人通过免费为招标人做方案的方式，与招标人串通设置技术、商务或资格障碍等。招标文件中存在的缺陷，有的是采购代理机构的责任，而有的是采购人的责任，如《政府采购法》第22条规定，采购人可以根据项目的特殊要求，规定供应商的特定条件。但笔者认为，作为采购代理机构是无权认定其要求是否合理。对于因招标文件的缺陷而造成串标或其他严重问题，管理部门要层层追究责任。

　　五是监督管理部门要加强自身的学习与管理。一是要进行协调分工，明确各自的监督重点，改变评标现场监督人员过多过滥或缺失的局面；二是要加强对监督人员的法律法规、政策、业务的培训，练就一双火眼金睛；三是管理部门要制定具体的监督制度，规定具体的监督内容，明确监督责任，靠制度来监督而不是靠人管人。

　　六是积极开展网上招标评标。要逐步实行网上招标和在线评标。有些地方已对部分项目实行了网上评标，此举不仅打破了专家的区域限制，节约了社会成本，也有利于防止商业贿赂，防止串标，值得进一步推进。但由于各地的经济发展及电子政务、电子商务的水平不一致，政府采购评标办法也有待进一步完善，网上招标评标还有一个循序渐进的过程。作者单位：安徽省马鞍山市政府采购中心