对PPP项目监管模式设计的思考 【转贴】

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对PPP项目监管模式设计的思考


2015年08月18日 09:54 来源：中国政府采购报


如今，PPP模式已成为当下中国最热门的政府项目实现方式。然而我们必须清醒意识到，在全国热火朝天地推广PPP项目同时，有关PPP概念的内涵与外延却尚不完全清晰，各地也处于摸索阶段。事实上，PPP项目在实施中，存在着相当大的履约风险，以及国有资产安全与资金使用效益等诸多风险，如何监管无疑是PPP项目推进中的难题。


基于中国当前的行政架构与权力分配现实，笔者认为实行的PPP监管架构大致可分为以下三种。


一是大一统模式。即在国家层面成立直接归属于国务院的PPP中心，其优点在于权力集中，便于协调各采购人进行PPP的项目实施工作，有利于强力推进PPP项目。由于此种模式便于对外沟通，尤其是在亚投行即将成立之际，一个统一监管PPP的机构有利于对外协调、沟通，将使得在亚投行内部推进PPP模式更有效率。同时，国家层面成立单一的PPP中心也将利于地方成立响应机构，上下组织机构扁平，沟通层级与对象明确，方便国家对PPP模式实施统一指导。


然而，由于本届政府承诺不新增财政供养人员，新增编制和机构将有实施困难，且我国PPP专业人员普遍缺乏，需从其他各部门有经验人员中抽调集中，无疑会增加团队组建与磨合的成本。


二是协商议事机构模式。该模式是在在国家层面组成PPP监管委员会，但其职能与具体执行部门仍然分散在各部委，类似如今的反垄断委员会模式。其优点在于机构组建迅速，协调机制灵活，且各部委原先存在的监管权力（主要是特许经营）不变动，不涉及具体的人员变动，部门利益得以保障，整合阻力比较小。


在考虑这种模式时，需要注意到由于权力分散，多头监管，将不容易形成强大的监管与指导力量，同时，地方PPP中心与国家级指导部门多头对口，会造成部门组织架构不清晰，一旦项目出现纠纷，当事人寻求监管部门支持会格外麻烦。以当前的手机打车行业为例，在当前的反垄断模式下，易到若要举报滴滴和快滴合并违法，就需要向发改委反垄断局和商务部反垄断局同时进行举报。
三是财政监管模式。这种模式是直接在财政部下建立PPP中心，由于模式构建简单，符合国际惯例，但需要涉及部委间权力的再分配，可以预见，模式推行中的整合推进容易遇到阻力。


正如财政部副部长王保安所说，根据党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定决定》重要举措分工方案，财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人。从国际经验看，英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。因此，为了加强落实PPP项目的推进，采取财政监管的模式也是非常可行的方案之一。


综合比较上述三种方案，笔者认为各有优劣，从迅速落实监管职责和实现的角度看，第三种方式最优，第一种次之，第二种再次之。但无论采取哪种方案，都要尽快形成相应的议事机构或监督机构，并明确权责。在成立机构的同时，以项目和规则带动培养一批专业人才，解决目前专业人才严重匮乏的现状。与此同时，国家也应尽快确定PPP的监管模式，并出台权威层级的规范性文件，有关部门应尽快摸索PPP施行的可用规则，从而有利于PPP在法制轨道上快速、健康运行，有利于我国在新常态下优质公共服务的提供，有利于我国对外战略目标的达成。


（张泽明）