涉及领域广泛 购买方式多样 —— 杭州市政府购买服务工作取得突破性进展

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涉及领域广泛 购买方式多样 —— 杭州市政府购买服务工作取得突破性进展



涉及领域广泛 购买方式多样 —— 杭州市政府购买服务工作取得突破性进展


2015-08-19 宋楠 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

2010年11月，杭州市政府出台了《关于政府购买社会组织服务的指导意见》，明确了八个方面的政府购买服务内容，标志着杭州市政府购买服务驶入了快车道。经过四年的努力，杭州市在购买服务制度建设、采购实践、采购方式创新等方面取得了突破性的进展。

杭州市政府购买服务工作进展情况

(一）推进制度建设，完善组织机构。


2013年底，杭州市十一届六次会议报告将政府购买服务列入了“杭改十条”，明确了发改、财政的牵头责任以及其他部门的配合推进职责。2014年3月，市财政局成立了以金翔局长为组长的政府购买服务工作领导小组，确定了领导小组办公室组成及具体成员。随后，领导小组办公室建立季度例会制度，研究工作部署、督促工作进度，并于6月研究制定了杭州市财政局政府购买服务三年工作方案，明确2014-2016年三年的具体任务、步骤和相关处室职责，保障政府购买服务工作顺利开展和有效推进。


另一方面，为落实国务院及省政府相关文件精神，市财政局会同市发改委研究制订杭州落实意见，经多方征求意见、数次修改完善、市长办公会议审议通过后，《杭州市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（杭政办函〔2014〕161号）于2014年12月15日发布。《意见》在明确政府向社会力量购买服务的指导思想、工作原则的基础上，重点对购买主体、购买范围、承接主体、购买程序与方式、资金安排及支付、监督管理和组织保障等要素做出了具体要求。2014年12月31日，市财政局制定并发布了《杭州市政府向社会力量购买服务目录》。《目录》将政府购买服务事项分为三个层级，共有基本公共服务事项、社会事务服务事项、行业管理与技术服务事项和政府履职所需辅助性事务4项一级目录，48项二级目录，116项三级目录。通过目录的制定和动态调整明确政府与市场的边界，扩大政府购买服务范围。凡是与《目录》对应的服务类项目，条件成熟、机制完善的，要求两年内都应纳入政府购买服务。


（二）抓住预算龙头，扩大购买服务范围。


杭州市依托政府采购平台，将达到20万元分散采购限额标准的政府购买服务项目陆续纳入采购范围。四年来，各采购单位在编制部门预算和专项资金预算时必须同时编制政府采购服务类项目预算。目前,杭州市除了物业管理、定点会议、印刷、车辆维修等为保障政府部门自身运转所购买的服务纳入集中采购，其余政府履职服务和向社会公众提供的公共服务，包括公车租赁、城市规划，公共设施维护管理、各类会展、媒体宣传教育、文化、养老、各类检测等服务都已通过编制分散采购预算陆续纳入采购平台。


2015年，政府购买服务资金全额纳入财政预算管理。要求各单位在编制2015年度部门预算时，同步编制政府购买服务项目预算和政府采购服务类项目预算。在往年分散采购预算编制基础上，政府采购服务类项目首次细化为213项，其中，集中采购21项，分散采购192项。


（三）重视采购环节，规范购买行为。


杭州市政府购买服务最早可追溯到2003年设立“教育资助券”，随后逐步拓展到精神文化、医疗保健、体育健身、教育培训、垃圾处理等公共产品。随着实践和认识的不断提高，政府采购已成为购买服务的主要形式，通过广泛的宣传和指导，杭州市政府采购服务类项目从最初的单一来源采购为主到现在公开招标方式为主，从最初的公务用车定点加油、保险、维修到如今几乎涵盖所有财政资金购买服务的领域。2014年，市本级的政府购买服务采购预算16.63亿元，合同金额15.49亿元，节约资金1.14亿元，节约率为7%，公开招标率为81.6 %。经公开招标采购，规范了政府购买服务活动过程，明确了采购单位和服务承接商之间的权力义务和服务要求，有效节约了财政资金。


杭州市每年都有新的服务类项目纳入政府采购，2015年，我们把干部健康体检、房屋租赁、审计项目、劳务派遣等新项目纳入采购管理。许多单位便纷纷前来商讨两个问题，一是不要纳入政府采购，二是要求采用单一来源采购方式。这情景似曾相识，记得是90年代末，当时刚实行政府采购，单位采购电脑、打印机、空调等设备时也是同样的两个要求。所以，财政改革需要循序渐进，需要有被单位接受的一个过程，需要有时间的沉淀。


典型案例介绍


经过多年的实践探索，杭州政府购买服务呈现两个特征：一是涉及领域广，例如居家养老、就业培训、公共交通、公益文化、污水与垃圾处理、农产品与食品药品的安全监测等；二是购买方式呈现多样性，政府采购、特许协议、服务外包等运用广泛。不同的项目、多样的实施方式，为杭州继续推进改革提供了实践样本。


（一）特许协议下的地铁运营服务。


杭州地铁1号线以PPP模式引入港铁的投资与运营管理，以特许协议的方式厘清政企责任，事先明确政府保障地铁运营的边界，为运营单位提供了稳定可预期的运营政策。根据特许协议，政府对地铁运营的票价差额与特殊人群的优惠票价进行补偿。为此，2013年市政府批准发布了市财政局、市交通局共同制订《政府购买地铁1号线运营服务的实施方案》，确立了市交通局作为行业主管初审、市财政局复核的工作机制，2014年购买地铁1号线运营服务资金6088万元，为1号线初期运营的稳定与高水准提供了保障。


（二）政府采购下的“数字城管”。


本着“政府花钱买服务”、“养事不养人”的原则，杭州 “数字城管”信息采集工作，采取政府制订标准，花钱买服务（信息），实行市场化运作的方法，使政府部门减少了信息采集增人需求，将工作重点放在了信息处理与分析的管理上，提高了城管效率。项目从2005年开始通过公开招标形式，聘请专业化的服务企业负责信息采集，采集工作受合同约束并实行目标管理，政府部门在信息采集方面实施监督，不干预其信息采集公司的内部运作。经过十年的努力，该项目满足了城市管理的需求，控制了财政支出与供养人员的增加，还由此产生了数字城管信息采集服务这一新兴产业，培育了服务承接商。中标单位中杭州本地的三家信息采集企业，业务起步于杭州，目前在全国数字城管信息采集业务量占比已达70%以上。政府购买服务培育了市场主体，也解决了一部分的社会就业问题。


（三）服务外包的会展服务。
多年来，杭州以服务外包方式保障了包括西博会等在内的各类会展，以市场化的运作机制，提高会展的服务水平和财政资金的使用绩效。2014年，杭州召开的世界杭商大会项目，大会预算资金400万元，通过公开招标方式，杭州市文广集团以382万元中标。实际执行中，大会共投入620万元，以广告收入弥补资金。此次会展，节约财政资金258万元，提高了财政资金使用绩效，展示了杭州的发展成就，推介了杭州的投资环境，促进了浙商杭商回归发展，得到了省市领导、广大杭商和社会各界的高度评价。


实践中存在的问题


杭州政府购买服务经过多年的努力，取得了一定的成效，在推行购买服务工作中，由于利益格局的调整、供应商诚信体系建设的缺失、承接服务市场主体有限、事业单位改革尚未到位等因素影响，仍然存在不少问题,主要包括：


（一）认识不统一，缺少协调机构。


目前市级层面将政府购买服务纳入改革重点，但市级层面的领导协调机构尚未建立，政府购买服务单纯依靠财政部门来推动有一定难度。由于各行业主管部门对该项工作认识不到位，受制于惯性思维、利益驱使，在推进的广度、力度方面会存在一定的局限性。如杭州市政府采购规定分散采购限额标准为20万元，政府购买服务项目预算达到限额标准以上须纳入采购管理，按照规定程序进行采购。但不少部门将项目预算拆分，以规避20万元这一限额标准。


（二）财政资金体制内流转，难以培养市场主体。


杭州市目前仍有不少事业单位或者挂靠机关的协会依靠财政资金在体制内流转来承接政府服务，往往借助行业内政府特有的管理资质，采用单一来源采购方式提供服务，而不是和社会组织或者社会力量一起参与市场公平竞争。个别作为采购主体的事业单位甚至还有一边购买服务，一边养人办事“两头占”情况发生。如质监部门，一边大量购置检测设备，一边还委托有特定资质的检测机构进行质量检测。这样的现状若长期存在将不利于社会组织或者社会力量的培育和成长，最终将影响公共服务质量和政府治理能力的提升。


（三）配套政策尚未完全出尽，运行机制存在局限。


政府购买服务目前主要依托政府采购平台开展工作，而2002年颁布的《政府采购法》，规范的只是针对保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务，对政府履职所需服务以及公共服务并未有明确的法律依据。有很多服务类项目较为复杂，本身没有明确的标准，法律规定的五种采购方式并不完全适用。若仅仅通过招标文件来传递需求，很有可能造成理解上的偏差，容易忽视服务受益对象的意见。可喜的是，财政部推出的《竞争性磋商采购管理办法》从一定意义上弥补了《政府采购法》原有采购方式的不足，通过两阶段谈判，将竞争性谈判和公开招标方式结合起来，有效地解决了某些服务类项目技术复杂、需求不明晰的问题，通过专家谈判，融合各服务提供商各自优点，在最终确定服务需求方案的前提下再通过公开招标采用的综合评分法来确定服务承接商。


当前，上述问题仍需要顶层设计的完善、政府治理理念的转变、社会力量的成长等多方面的改革创新，系统性地完善解决。


意见和建议


（一）加强宣传和沟通，提高认识。
通过购买服务政策宣讲、培训，提高各单位对政府购买服务改革重要性的认识。同时，各单位应切实承担起政府购买服务工作的主体责任，对一些重大项目或者民生类项目进行跟踪及绩效评价，发现问题、及时反馈。


（二）成立组织机构，加强统筹协调。
建议在市政府层面成立由市主要领导挂帅的政府购买服务组织机构，负责杭州市政府购买服务工作总体规划和设计、指导监督购买服务工作，建立健全工作联动机制，为有序推动政府购买服务提供组织保障。


（三）结合“四张清单一张网”建设，加快事业单位改革。
通过制定“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”和“专项资金管理清单”，构建“浙江政务服务网”，厘清政府与社会的边界，明确社会力量的运行领域。同时借助政府购买服务工作，一方面推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，并通过财政支持方式的改变，倒逼事业单位加快改革；另一方面让有条件的事业单位转为企业或社会组织，让更多的政府购买市场释放出来，使社会力量获得更大的成长空间。


（四）制定相关法律法规，使政府购买服务有法可依。
建议制定《政府购买公共服务法》，从预算管理、项目立项到购买过程、购买范围和程序、资金管理、质量标准、解决争议途径等方面作出明确规定，为公开公平竞争提供法律依据，减少法律风险。


（本文作者系杭州市财政局政府采购监管处副处长）


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